摘要：如何准确把握财政资产管理在“六位一体”中的定位，如何在“六位一体”框架下推进资产管理与预算管理有机结合，是湖南财政资产管理部门面临的新课题、新任务。本文结合湖南省在深化改革新形势下开展资产管理与预算管理相结合工作的实践和探索，提出在“六位一体”框架下推进资产管理与预算管理相结合，财政内部必须做到“三个一体化”，即认识一体化、目标一体化、流程一体化，财政资产管理部门必须坚持“五大创新”，即着力创新管理理念、管理路径、管理方法、管理功能和管理基础，以期对深入推进资产管理与预算管理相结合工作有所裨益。 

    一、发轫之始：“六位一体”框架下资产管理与预算管理相结合模式的提出 

   十八届三中全会以来，湖南省财政厅按照深化财税体制改革、建立现代财政制度的总体要求和思路，以问题为导向，发动全省财政干部共同为改革想招、一起为改革发力，积极探寻加强和改进财政运行管理，提高财政资金和资产管理绩效的路径和方法。 

    研究表明，传统财政资产管理存在的主要问题表现在三个方面：一是管理理念上存在“三重三轻”，即重资金，轻资产；重购置，轻监管；重使用，轻绩效。长期以来，各地、各部门把大量时间和精力用于抓收入、争资金、上项目，忽视了财政资产管理和使用绩效，一方面强烈要求增加预算拨款，另一方面大量资产闲置浪费或低效运行。二是管理机制不完善。财政部门内部条块化、碎片化管理较为普遍，单打独斗和“一亩三分地”的现象依然存在，资产管理机构与相关职能机构之间衔接不够，甚至相互脱节，没有围绕管理绩效形成整体合力。三是管理基础不牢。资产“家底”长期不清，管理制度不健全，管理手段落后等问题，成为制约资产管理发展的瓶颈。上述问题的产生是多种因素复合叠加的结果，其中财政管理系统中的功能性管理“不到位”是关键因素，具体表现：绩效管理理念还未贯穿财政管理全过程，资产管理与预算管理相脱节，投资评审在预算管理中的作用发挥不充分，国库集中支付的预算监控与执行功能难以发挥，政府采购预算管理亟待规范，财政监督对预算的全程监督难以到位等等。这“六位”管理职能与财政其他业务管理职能各行其是，管理合力得不到有效发挥。 

        基于上述认识，湖南省财政厅认为在改革形势下推进资产管理与预算管理有机结合，必须在“六位一体”的框架内，以强化预算管理为中心，以提高财政绩效和政府公信力为目标，突出系统性、协同性、整体性和透明度，将资产管理、绩效评价、投资评审、政府采购、国库集中支付与财政监督融入预算编制、预算执行和决算中，达到更新理念、完善制度、整合资源、强化职能、优化功能、提高绩效的目的。 

     二、探索之路：在“六位一体”框架下推进资产管理与预算管理相结合 

   “六位一体”新理念的提出，为湖南推进资产管理与预算管理相结合工作指明了方向，提供了契机。为此，湖南省财政厅资产管理处围绕加快推进资产管理与预算管理相结合，广泛开展了调查研究，通过强化顶层设计、找准工作突破口、加强制度建设、完善工作流程等工作措施，取得了阶段性的成果。  

        1.以建立健全制度为重点，规范资产管理与预算管理相结合工作 

             一是完善资产配置办法。经省政府同意，制定了《湖南省省直行政事业单位国有资产配置管理办法》，明确了资产配置的范围、内容、程序、职责等，坚持资产配置要与行政事业单位履行职能相适应，将资产配置与预算编制结合起来。二是建立资产配置预算标准。在广泛征求意见和市场调查的基础上，出台了《湖南省省直行政事业单位2015年国有资产配置预算限额标准》，对省直单位常用的办公家具、通用设备、办公用房装修等3个大项、10个小项、23个子项的资产，分别从预算上限标准、实物量标准、最低使用年限等三个方面作出了规定，弥补了省直单位国有资产配置管理的空白，为科学核定资产配置预算提供依据，实现“一把尺子量到底”。

        2.以信息系统建设为依托，加快资产动态管理信息化平台建设 

            按照省政府的要求，加快推进“湖南省行政事业资产动态管理信息系统”的建设和实施，从技术和制度层面实现对部门和单位国有资产的动态管理，形成统一、权威的行政事业单位存量资产数据库，全面准确反映各单位国有资产的存量、分布和使用情况。同时，完善与部门预算、绩效评价、政府采购、投资评审、国库集中支付、财政监督等各项改革的对接，做到资产动态管理的基础数据服务于预算编制、执行、决算全过程，真正实现与预算管理事前、事中、事后的有机结合。        

        3.以编报新增资产配置预算为突破口，推进资产管理与预算管理相结合工作 

        从2015年起，将新增资产配置预算纳入部门预算的编报范围。凡按规定应编制部门预算的省直行政事业单位均纳入新增资产配置预算编报范围；凡使用按规定应当列入部门预算编报范围的资金申请配置各类资产的，都必须按要求编报新增资产配置预算，纳入部门预算统一管理，在编报范围和编报内容上实现了全覆盖。重点加强对新增房屋及构筑物、土地、公务用车以及其他大型资产配置支出的预算管控，从源头上规范资产配置行为，在根本上解决资产管理与预算管理相脱节、资产配置苦乐不均、资产闲置浪费等问题。

        4.以完善工作流程为手段，构建资产管理与预算管理相结合运行机制 

            建立联席会议制度，由厅领导任召集人，“六位一体”相关处室、以及各部门预算处为参与单位，统筹协调相关工作，建立财政内部工作运行机制，明确工作职责、流程、权责，建立一套统一领导、统一部署、统筹协调、分工协作的运行机制。同时，在厅内部建立资产管理与预算管理相结合工作联络员制度，加强沟通，密切配合，形成工作合力。        

        5.以“六位一体”理念为指引，强化资产管理与预算管理相结合的顶层设计 

            湖南省财政厅向省政府呈报了《关于推进行政事业单位资产管理与预算管理相结合工作的请示》和具体工作方案，得到了省政府主要领导的充分肯定和高度重视，并很快批复同意。该《方案》提出在“六位一体”的框架下，按照“三先三后”的思路开展资产管理与预算管理相结合工作，即先启动实施、后逐步规范；先突破配置环节、后全过程监管；先制定通用标准、后制定专业标准。以编制新增资产配置预算为突破口，以存量约束增量，以增量调整结构，构建“统一组织、集中审核、专项编报、预算控制”的运行模式。在制度设计和流程制定上，强调资产管理与预算管理、绩效管理、投资评审、财政监督、政府采购、国库集中支付等环节的有效衔接，强化资产管理与预算管理有机结合的顶层设计。 

三、未来之思：“六位一体”框架下的财政资产管理 

    1.三个一体化 

“六位一体”为湖南深入开展资产管理与预算管理相结合工作提供了一个良好契机和平台，下一步如何将资产管理进一步融入到“一体”之中，更好地发挥支持其他各要素的作用，实现整体功能和效益的最大化，我们认为，还应当做到“三个一体化”。 

（1）流程一体化。实施“六位一体”模式对许多原有的管理流程会产生影响，因此，在建立新业务流程的同时，要及时修订现有的管理流程，并加以制度化。要不断完善财政内部工作程序，明确职责，优化流程，做到用制度管事、按制度办事。进一步明确财政运行管理各职能部门的工作职责，充分发挥其在财政运行管理过程中的职能作用。

   （2）目标一体化。实施“六位一体”模式，短期目标是要建立以强化预算管理为中心，以提升管理绩效为导向，以绩效评价、资产管理、投资评审、政府采购和财政监督为手段，以国库集中支付为保障的“六位一体” 财政支出运行管理模式，形成“绩效导向、预算控制、动态监管、信息共享”的运行机制。长期目标是通过构建财政运行管理新机制，推动财政各项改革任务，优化财政治理体，提升财政治理能力，最终建立现代财政制度，为国家治理体系和能力的现代化提供助力。  

   （3）认识一体化。创新财政运行管理体制机制是一项系统工程，涉及财政管理的方方面面，内容非常复杂，更重要的是会触及到既得利益和传统观念。因此，推进 “六位一体”财政运行管理体制机制改革，必须打破“一亩三分地”的思维定式，树立大局意识、创新意识和改革意识，解放思想，形成共识，凝聚力量，合力推进“六位一体”。

   2.五大创新  

   具体到财政资产管理部门而言，要准确把握资产管理在“六位一体”中的角色定位，充分发挥财政资产管理应有职能，必须坚持“五大创新”： 

   （1）创新管理功能，发挥四大作用。

一是推动改革。首先，推动部门预算改革。通过资产配置标准的建立和完善，为部门预算编制和审核提供依据，使预算安排更加科学、公平。通过建立健全资产配置、处置等基本制度，为深化预算管理提供制度保障。第二，推动政府采购制度改革。为政府采购预算编制提供配置标准和基础数据，使政府采购活动中不再出现“豪华采购”、“超标准采购”、重复购置的现象。第三，推动收支两条线制度的落实。对于在资产处置中收支两条线制度落实不到位的单位，资产管理和预算管理部门可以协同对其进行制约和处罚，从而促进资产处置收入和资产有偿使用收益的规范监缴，推动收支两条线制度的落实。 

二是促进增收。近年来，随着财政对社会各项事业发展的投入逐年加大，行政事业单位国有资产的规模已越来越大。规模巨大的国有资产既是保障各项事业发展的重要物质基础，同时又是有待盘活、提高使用效益的巨大资源。通过资产管理与预算管理相结合，对闲置资产的处置或盘活，产生的经济和社会效益将是极其巨大的，势必成为财政收入的重要组成部分。

三是控制支出。长期以来，由于缺乏合理统一的配置标准，或标准没有被严格执行，行政事业单位资产配置结构不合理，配置资产随意性大，资产使用效率不高，造成严重浪费的问题不同程度的存在。通过资产管理与预算管理相结合，提高部门预算编制工作的科学性、合理性，提升各单位的成本意识、绩效意识和资产管理的重视程度，从而有效遏制“跑、冒、滴、漏”现象，降低行政成本，促进节约型政府的建设。

四是改进管理。在某种程度上，资产管理和预算管理是财政管理中一个问题的两个方面。预算管理是通过增量调节和控制存量进而规范和加强资产管理的最有效手段。只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。同时，通过提升行政事业资产信息化管理水平，建立健全基础数据库，对资产实行动态管理，为预算编制和审核提供技术支撑，使预算管理更为科学、公平和高效。 

   （2）创新管理路径，紧扣两条主线。实现“六位一体”整体功能的最优化，必须结合资产生命周期和预算管理周期两条主线，即把资产配置——使用——处置三个环节和预算编制——执行——决算三个环节有机结合。预算编制环节，在审核预算和安排资金时，对于资产配置事项，要结合存量情况和配置标准，决定是否需要配置；预算执行环节，资产配置要严格按预算执行，不能脱离预算约束；纳入政府采购范围的资产，必须通过政府采购进行购置；资产有偿使用收入和资产处置收入要纳入财政专户或国库管理；决算环节，做好资产处置结果与资产决算的有效对接，确保资产存量数据的真实、准确，为下年度资产配置预算编审提供依据。 

（3）创新管理基础，做实五项工作。

        一是完善信息化建设。在金财网框架下建立行政事业单位资产动态管理信息系统，逐步改由内网部署为外网部署，建立面向社会的资产管理门户网站，加强资产配置、使用、处置信息的公开，接受社会各界监督。 

        二是摸清资产“家底”。资产“家底”不清是长期制约资产管理发展的瓶颈之一。要结合资产动态管理信息系统的建设，组织单位做好固定资产的清理核实工作，确保能全面准确反映单位存量资产状况。同时，建立行政事业单位资产管理中介机构库，借助中介机构力量核实行政事业单位资产家底，为推进实施资产管理与预算管理相结合提供技术支持。

        三是理顺两大关系。一方面要正确处理好财政内部职能机构间的关系，特别是处理好与“六位一体”相关单位的关系；另一方面要正确处理好与财政外部有关单位的关系，尤其是机关事务管理部门的关系。目前，财政部门与机关事务管理部门在资产管理中存在职能边界不清的问题，特别是国务院《机关事务管理条例》出台后，《条例》常常被机关事务管理部门曲解和误读，增加了部门间的工作协调难度。进一步明确两个部门之间的职能职责，是今后财政资产管理部门工作的重点。

        四是强化制度建设。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产管理中的新情况和新问题不断涌现，急需法律法规保驾护航，但我国至今尚未出台相关法律法规。目前，我们主要依据财政部第35、36号令开展工作，而“两令”只是部门规章，在法律层级和效力上均有局限。行政事业资产管理工作的深入开展缺乏强有力的法制保障。因此，要顶层设计财政资产管理制度，逐步建立与现代财政管理相适应的资产管理制度体系框架。进一步加强财政资产管理立法研究，有条件的地方财政部门可以先行一步，争取通过地方立法，推动全国资产管理法律法规的出台。

        五是加强队伍建设。首先，财政部门从事资产管理工作的同志不仅要谋事，更要谋局，树立大局观念。其次，要切实掌握与资产管理相适应的政策、业务知识和技能。最后，要加大财政部门内部人员交流的力度，培养财政干部换个角度，换种思维思考问题的能力。        

   （4）创新管理方法，促进三个转变。

        一是要实现资产管理从静态管理到动态管理的转变。借助信息手段，建立资产管理动态管理信息系统，为其他管理部门提供真实、准确、完整、实时的基础数据。同时，要与其他相关的信息软件进行统筹整合，做到有效对接、信息共享，避免出现信息“孤岛”。

        二是要实现资产管理从碎片管理向协同管理的转变。“六位一体” 的一个重要特点是突出系统性、协同性、整体性，这就要求资产管理部门要改变“就资产论资产”的观念，跳出资产管理的“小圈子”，融入“六位一体”的“大圈子”，形成工作合力，真正发挥“六位”的最大功能。

        三是实现资产管理从传统管理向绩效管理的转变。传统的资产管理侧重于将资产管“住”，新形势下的资产管理不仅要求将资产管“住”，还要管“好”。因此，要认真研究资产绩效考核的评价方法和评价标准，积极探索建立与政府绩效管理、预算管理相适应的行政事业资产绩效考核体系及资产管理激励与约束相结合的机制，提高资产管理效益。 

   （5）创新管理理念，服务一个中心。资产管理要以“服务预算管理为中心”。预算管理是财政工作的核心，是规范和调控资产存量和增量的有效手段；资产管理是预算管理的一项基础性保障工作，准确、完整的统计报告和财务管理数据，是编制部门预算、配置财政资金，保证财政资金安排科学、公平合理的依据。财政部门从事资产管理和预算管理工作的同志要切实解放思想、更新观念，牢固树立资产与资金同等重要的理念。资产管理部门要始终坚持以服务预算管理为中心，将资产管理与预算管理的有机结合作为工作的出发点和落脚点。