财政管理体制通常界定为财政管理权限在中央政府和地方政府以及地方各级政府之间如何划分的制度，而行政事业资产管理体制除了包含行政事业资产管理权限在中央和地方以及地方各级政府之间的制度安排外，更侧重于同一级政府内部的资产管理机构、主管部门以及具体单位的管理权限界定。行政事业资产管理机制则是在不同分析视角下包括资产配置机制、资产使用机制、资产处置机制等具体机制的综合体。由此可见，行政事业资产的管理体制机制设计直接决定着资产管理的水平和效能，本文将就如何构建科学的行政事业资产管理体制机制进行探讨分析，并结合工作实践提出相应对策建议。 

        一、行政事业资产管理体制机制的现状分析 

        目前全国已有36个省市（含计划单列市）的行政事业资产管理职能由财政部门的专设机构承担。但实践中，由于外部与机关事务管理局、国资委等部门在资产管理职能界定方面边界不清、关系不顺，内部与预算管理、政府采购管理、非税收入管理等没有实现有机结合，行政事业资产管理体制机制的健全完善仍然任重而道远。 

        1．资产管理体制不规范 

        (1)主管部门及单位资产管理机构和人员状况参差不齐。有的单位内部没有专门的资产管理机构、人员，资产管理职责由财务或后勤装备等部门代行或兼任，管理权限不清，管理制度缺失，以致资产管理随意性大，资产使用效率不高。 

        (2)行政事业资产存在多头管理状况，管理秩序不畅。如2008年国务院办公厅印发的国管局“三定”方案中，规定国管局的“资产管理司”承担中央行政事业单位国有资产管理有关工作；近两年国务院国资委也逐步渗入并加强对事业单位出资成立企业的监管，同时要求省、市国资委同步跟进，这都对财政资产管理职能的充分发挥产生很大影响。 

        (3)中央与地方行政事业资产管理体制建设进度不均衡。从机构设置看，财政部行政事业资产管理工作分散在两个司，分别设立了行政资产处和事业资产处，而省以下各级财政部门基本都有专设的独立机构管理行政事业资产；从权限划分看，中央级主管部门的资产处置管理权限为800万元，即资产价值800万元以上的处置事项才报财政部审批；而省以下主管部门的审批权限一般仅设定为几十万元。         

        2．资产管理机制不顺畅 

        由于体制不规范，加之很多制度性障碍，资产管理运行机制仍不顺畅。从资产处置管理机制方面看，虽然资产处置管理是大多数财政资产管理部门的主要精力所在，各地也进行了很多有益的探索和实践，但仍存在处置标准不统一、处置方式单一、处置收入上缴缺乏监督等问题。从资产配置管理机制方面看，大部分地区行政事业单位的资产配置标准仍未建立起来，而且由于财政预算管理部门不掌握单位资产存量状况，在判断单位提出的资产需求时缺少依据，难以实现资产的合理有效配置，而基数加增长的预算编制方法进一步加剧了单位之间资产占有苦乐不均的状况。 

        从资产有偿使用管理机制方面看，当单位利用国有资产进行对外投资或出租出借等生产经营活动获取经济利益时，财政部门对资产租赁的价格、投资的方向领域、事业单位出资企业的监督、资产收益如何使用等仍未建立起科学有效的管理规范，以致资产收益不高和收入流失现象屡见不鲜。 

        从资产联动管理机制方面看，行政事业资产管理外部涉及国土资源管理、房产管理、工商行政管理、公安交警等部门，内部关联部门预算管理、非税收入管理、政府采购管理等部门，由于尚未制定科学规范的制度规程，内、外联动往往只基于具体审批事项，具有一定的偶然性和随机性，影响了管理效率和质量。 

        3．资产管理体制机制问题的原因分析 

        相对来说，行政事业资产管理是财政各项管理中比较新的领域，面临的矛盾和问题较多，其管理体制机制的构建与完善也就面临着更多的挑战和考验。 

        (1)外部单位的干扰使资产管理职能界定不够清晰。如前所述，有些单位部门通过争取在本部门“三定”方案中涉及资产管理的相关职责，提前研究制定有关资产管理制度办法等方式，将其业务管理工作逐步渗入并拓展到应由财政部门负责的监管领域，给财政部门正常履行资产管理职责，加强和改进管理形成干扰，带来不利影响。 

        (2)财政管理不到位。财政部作为全国行政事业资产管理的最高领导机关，尚未设立专门的业务司局，仅是在行政政法司和教科文司分别成立了行政资产处和事业资产处，既承担对各省（市、区）财政的业务指导、管理监督，又负责众多的中央部门单位的资产管理工作。 

        (3)领导重视不够。资产管理的意识淡薄直接而深刻地影响着资产管理工作的健康开展。它不仅存在于占有使用并具体管理资产的主管部门、行政事业单位，也不同程度存在于行政事业资产实行综合管理的财政部门内部。          

        (4)资产管理制度办法层次低、效力弱。财政部第35、36号令是目前全国行政事业资产管理工作的“最高纲领”，作为部门规章，其法律层次较低，约束力度不够，很大程度上影响到资产管理工作的“阵地巩固”和深化拓展。省以下财政部门研究制定的资产管理制度方法也大多是规范性文件，监督约束效力较弱。

        二、探析建立全国统一的资产管理体制的对策 

        行政事业资产是行政事业单位履行职能、服务社会、发展事业的物质基础和基本保障，其资产形成的主要资金来源是财政拨款，是国民收入再分配形成的。而资源配置职能是财政重要职能之一，因此由财政代表承担行政事业资产管理职责是符合管理规律、适应形势要求的。按照党的十七大提出的“进一步完善各类国有资产管理体制和制度”要求，继续深化财政资产管理改革，抓住完善体制建设的突破口，重点要做好以下几个方面。 

        1．明确行政部门之间的职责关系 

        科学界定三者管理职责，厘清权限关系，是形成行政事业资产管理合力，做好资产管理各项工作的基础。行政事业资产是财政资金的实物形态，财政部门作为代表政府对行政事业资产实行综合管理的职能部门，应当像管理资金一样管理资产，使有限的行政事业资产发挥出最大效益，因此其职责应定位于政策制定、监督指导、重要资产事项审批和重要工作组织等方面。具体来说，主要包括制定行政事业资产管理制度并组织实施和监督检查，指导监督本级行政事业单位和下级财政部门资产管理工作，审批或者确认资产配置、使用、处置等事项，组织产权登记、产权界定、资产清查等工作。主管部门作为本部门所属行政事业单位的资产（财务）上级部门，处于承上启下的位置，其职责相应地包括两大方面：一方面，对所属单位的资产实施监督管理，即制定本部门资产管理制度办法并组织实施和监督检查，审核或依据财政部门授权审批资产配置、使用、处置等事项，按财政部门要求组织本部门的产权登记、产权界定、资产清查等工作，等等。另一方面，接受同级财政部门监督指导并向其报告资产管理工作。行政事业单位直接占有、使用行政事业资产，因而其主要职责是对本单位资产实施具体管理和接受主管部门、同级财政部门的监督指导并向其报告有关资产管理工作。具体包括依据有关规定制定本单位资产管理具体办法并组织实施，办理本单位资产配置、使用、处置等事项的报批手续，按照有关要求做好本单位资产清查、产权登记等工作，等等。总之，通过明确财政部门、主管部门、行政事业单位的具体管理职责，逐步形成权责明确、各司其职、层次清晰、顺畅有序的资产管理新局面。 

        2．完善财政部门的管理建设 

        (1)各级财政部门要通过资产管理信息系统的建设和使用，实现对资产的实时动态监管。“有为才有位”，行政事业资产管理系统的建设和推广应用，是资产管理手段的革命性变革，能够显著提高管理效率和质量。借助财政资产管理信息系统，可以实时查询、分析、汇总资产存量状况并据此研究制定资产配置标准，掌握资产产权归属情况，运用资产配置、使用、处置等功能模块，还能逐步将资产审批事项纳入网上办理，实现对资产从“入口”到“出口”的全过程动态管理。 

        (2)各级财政部门要尽快推进资产管理立法，提高制度办法的层次和效力。通过研究出台行政事业资产管理条例或行政事业资产管理法，增强依法管理意识，规范管理行为，加大对单位资产管理行为的约束管控力度，提高监管权威性，从国家法律的层面理顺行政事业资产管理体制。

        (3)财政部要尽快设立专门承担行政事业资产管理职能的业务司局，将原先分散的行政、事业单位资产管理职能合并统一起来，这样一方面能够促进对内、对外的工作沟通和关系协调，增强话语权和执行力；另一方面，可以为省以下财政部门树立标杆和范本，借此督导各地达到职能、机构、编制、人员“四到位”，建立起上下对口、职能一致、关系顺畅的全国行政事业资产管理体制，从而保证资产管理各项工作的顺利推进，促进行政事业资产管理健康开展。

        3．构建科学的行政事业资产管理体制 

        科学的行政事业资产管理体制应该是“国家统一所有，政府分级监管，财政综合管理，单位占有、使用”，横向形成“财政部门——主管部门——行政事业单位”的三级管理模式，纵向形成“中央——省（市、区）——市（地、州）——县（市、区）——乡”的五级财政管理体系。全国范围内行政事业资产管理体制的确立，最根本有效的方法应该是自上而下的引领推动，即从中央到省、市、县、乡的递推。因此，财政部行政事业资产管理体制的彻底理顺是关键所在。但与此同时，省以下财政部门也不能观望等待，而应以财政部两个令为指导，主动争取党委、政府的重视和支持，认真努力做好当前承担的资产管理工作，以积极的态度和行动推进行政事业资产管理体制的彻底理顺。 

        由此可见，通过充分挖掘运用资产管理信息系统功能，扎实高效做好资产管理各环节工作，切实增强财政部门作为行政事业资产管理主体的说服力，树立起财政部门对资产管理的权威。 

        三、构建科学的行政事业资产管理机制路径探析 

        从不同的角度分析，行政事业资产管理机制的构成相应有所不同，本文将就行政事业资产配置机制、资产有偿使用机制和资产处置机制这三个角度展开分析，因为其他视角下的诸如激励约束机制、联动管理机制等，往往内含或引申于上述三个机制。 

        1．资产配置管理机制 

        即如何通过科学合理的制度安排，既节约又有效地提供行政事业单位履行职能和事业发展所需的资产。当前，行政事业单位申请配置资产的主要方式是在部门预算中编列，因而按照财政部令要求实现资产管理与预算管理有机结合是合理配置资产的关键所在。 

        (1)建立资产配置预算制度和政府公物仓管理制度。即对现有的部门预算进行适当调鍪，增加相对独立的资产配置预算，作为部门预算的有机组成部分。先由财政资产管理部门利用掌握的存量资产信息，依据统一的资产配置标准，对单位资产需求做出判断并确定资产配置方式(如调拨、购建等)。然后财政预算管理部门再对确定以购建方式配置资产的，从资金来源和经费情况方面进行审核把关，确定当年配置或以后年度配置。政府公物仓也是有效配置资产的重要途径，通过将临时机构和大型活动配置的资产、闲置资产、适合集中采购统一配置的资产等纳入政府公物仓集中购储，统一配置，最大限度地提高资产使用效益。        

        (2)明晰掌握资产配置方式。行政事业单位资产配置的渠道很多，包括调拨、调剂、接受社会捐赠、购建等等。对单位的资产配置需求，应本着提高资产使用效率、节约财政支出的原则，按照优先考虑上级单位调拨、资产调剂、共享共用等方式，最后考虑构建的科学合理顺序，确定资产配置的最佳方方式。 

        (3)砑究制定资产配置标准。借助行政事业资产管理信息系统数据库，对现有存量资产的分布、使用情况进行深入细致地测算分析：在此基础上，参照国家及有关省、市已出台的资产配置标准，结合本地实际研究确定房产、车辆、办公设备等分层次的资产配置标准体系，使之成为确定单位资产配置数量和规格的重要依据。

        2．资产有偿使用管理机制 

        资产有偿使用是行政事业单位将资产用于对外投资、出租出借、担保等经营活动获取经济利益的行为，也是行政事业资产管理促进财政增收的主要途径之一。因此，加强和完善资产有偿使用监管是行政事业资产管理面临的重要课题。

        (1)加强资产有偿使用收益监管。资产有偿使用收入包括出租出借收入、对外投资收益、担保收益等等，加强和规范资产有偿使用收入监管对于维护国有资产权益，促进财政增收、规范收入分配秩序有着重要意义。应研究建立行政事业资产有偿使用资本预算制度，将行政事业单位有偿使用的资产状况、有偿使用方式、预期收益、收益实现及上缴等各方面情况详尽编入预算，实现对资产有偿使用收入的科学化精细化管理，从源头上防治收益被坐收坐支、私设“小金库”等违规行为的发生。需要特别注意的是国有资本经营收益分配政策的确定和制度的建立，即研究确定科学合理的资产收益使用方向和单位留成比例，以调动各方面的管理积极性，确保国有资产保值增值，实现国家权益最大化。 

        (2)跟踪监督已审批的资产有偿使用事项。资产有偿使用的方式和方向不同，其收益情况也就有差异。例如资产租赁收益相对稳定，而对外投资成立企业的收益有较大不确定性。对此，应通过中介机构审计等方式定期或不定期跟踪了解资产承租方、对外投资企业的财务状况，确保资产和财务信息的全面、客观、准确。对事业单位独资或控股企业，不仅要严格对投资设立的一级公司和再投资形成的二级公司中国有资产的运用监管，还应逐步探索建立管理者经营业绩考核与薪酬管理制度，将企业负责人薪酬与企业经营业绩挂钩，以激励管理者加强经营管理，提高投资效益。

        (3)严格资产有偿使用事项审批管理。资产有偿使用存在一定风险，可能导致国有资产损失和权益流失。因此，必须及时建立严格的审批制度。单位、主管部门、财政部门应对拟有偿使用的资产状况、有偿使用的方式和方向、有偿使用的预期收益和风险大小等，进行层层审核把关，并通过现场考察、请专家评审等方式进行规范、严密的审查、论证，切实维护国有资产安全和实现保值增值。 

        3．资产处置管理机制 

        资产处置是资产所有权的转移或注销，是资产的“出口”。加强和规范资产处置管理对维护国有资产安全完整，防止国有资产流失至关重要。要把好资产“出口”关，应重点把握资产处置审批、有偿转让资产进场交易、处置收入收缴及使用三个环节。 

        (1)及时收缴处置收益，合理确定收入使用方向。资产处置收入是政府非税收入的重要组成部分，应及时督促单位按规定上缴财政国库，对不按规定上缴的，通过在资产管理信息系统中不予核销资产等方式控制单位新增资产需求。财政部谢旭人部长曾在2010年全国财政厅（局）长座谈会讲话中指出，资产处置收益应优先用于资产的购建，建立资产处置与资产配置相衔接的管理机制。各级财政部门应按照谢部长讲话精神，着力探索资产处置与资产配置有机结合的方式和途径，将资产处置收入作为单位新增资产配置的主要经费来源之一，把资产“出口”与“入口”紧密衔接起来，为财政增收节支做出应有的贡献。 

        (2)规范处置程序合理确定处置方式。行政事业单位资产处置应严格按照资产处置权限经单位集体决策，主管部门审核把关，财政部门审批后方可处置的程序办理。逐步建立资产更新报废标准，以此为依据判断单位申请报废资产的使用价值及转让价值情况，防控资产提前报废及低价处置；对申请有偿转让资产的，要对其是通过走向协议转让还是公开拍卖进行可行性分析论证；支持将符合条件的资产进行公益捐赠或纳入政府公物仓用于资产调剂或共享共用等等。 

        (3)资产有偿转让实现阳光交易。资产转让的价格决定着国有资产的权益能否得到充分保障，而进入产权交易市场公开处置是实现处置价值最大化的有效途径。通过中介机构评估确定资产底价并经财政部门备案后，根据资产价值、用途情况选择广播电视、报刊杂志或互联网等媒介发布信息，在产权交易市场内进行公开交易，这样既能保障国有资产权益，又能提高工作透明度，便于信息公开和社会监督。 

         综上，科学的行政事业国有资产管理体制机制的构建，既是财政资产管理工作亟需研究解决的现实问题，又是进一步推进财政管理改革的实际需要，应从思想上高度重视起来，下大力气扎扎实实地解决好，只有这样，全国财政资产管理工作富有成效地开展，才会在体制机制方面得到保证。