构建社会主义和谐社会一方面要求政府履行好发展经济的职能,通过对市场施行有效的调节与监管,促进经济健康发展,从而为和谐社会建设提供丰富的物质基础。另一方面,还要求政府负担起社会管理和公共服务的职能,通过不断加强社会管理和建设,大力发展公共事业,不断满足各阶层人民群众对公共服务和公共产品的需要。新中国成立以来,政府在推进社会建设方面取得了不菲的成绩,但同时我们还要看到,政府管理体制“重经济、轻社会”,“重管理、轻服务”的特征在当前依然没有根本改变。此问题如不能及时解决,公共服务均等化的目标就不能实现,人民群众就难以共享改革发展成果,社会就会出现不和谐因素。要遏制并最终解决这些问题,对行政系统而言,必须以政府职能转变为核心,不断推进行政管理体制改革,促进政府管好该管的,放手不该管的。

        行政系统是国家政治系统的重要组成部分,“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程”。深化行政管理体制改革对推进政治体制改革,保障人民经济、政治、文化、社会权益,发展社会主义民主政治具有重大意义。推进政治体制改革,通过发展社会主义民主,建设社会主义政治文明,创造一种团结、和谐、安定的政治局面,可以增强党和国家的活力,调动人民参与国家建设和国家管理的积极性、主动性和创造性。相反,如果行政管理体制改革不能很好地开展,不仅会影响我国社会经济又好又快的发展,还会影响经济、文化、社会等领域所进行的正确改革,进而影响我国社会主义民主法制建设的效果。总之,深化行政管理体制改革是贯彻落实党的执政目标的重要环节。党的十七届二中全会明确提出,必须通过深化行政管理体制改革,“进一步消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推进科学发展,促进社会和谐,更好地维护人民群众的利益”。

        深化行政管理体制改革要处理好几个方面的关系

        行政系统的地位决定了行政管理体制改革是一项牵涉面广,涉及内容多的工作,往往牵一发而动全身。为此,应注意处理好几个层面的关系。

        (一)改革强度与社会可承受程度之间的关系

        行政管理体制改革涉及对社会利益格局的重新调整,随着改革进程的深入,必然会触及社会深层次中的矛盾和问题,触及各种错综复杂的利益关系。要使改革取得实效,存在的问题得以切实解决,必须要有改革的意志和决心,在政策制定特别是政策的执行方面要有强硬的一面,在环境适当的情况下要善于抢抓机遇、大胆推进。但是,改革的推进要以社会稳定为前提,因为,改革的目的也是为了促进社会稳定和发展。为此,在改革过程中,要适当照顾到各方诉求,对利益受损的群体要有相应的补偿措施,对条件不成熟,容易激化矛盾的领域要把改革的步骤

        放慢一点。要把改革的力度、发展的速度与各方面的承受程度统一起来,处理好改革发展稳定的关系。在改革进度设计上,不要刻意追求整体的同步推进,可以让条件成熟,方向明确的改革先行一步,特别在涉及机构精简,人员分流等个人切身利益的时候,更要稳妥推进,以减少社会不和谐因素。总之,行政管理体制改革要体现积极稳妥、循序渐进的精神,既要让改革取得扎实的成效,又要确保经济社会运行正常。

        (二)政府机构改革和行政管理体制改革的关系

        行政管理体制改革是包括了对政府机构重新规划设计等多项内容的工作,政府机构改革仅是其中一个方面。强调这一点,就是要求我们在思考行政管理体制改革的时候,要有系统的思维,不能把眼光仅仅放在机构的重新洗牌上,如果政府职能没有明确定位,权责没有明确规范,即使机构不断变化,结果也常是新瓶装旧酒。这一点在我国的历次机构改革中已经得到证实。事实上,一段时期以来,部分官员对行政管理体制改革存在认识上的误区,在他们看来,行政管理体制改

        革就是政府机构的改革,当中央政府要求进行行政管理体制改革时,他们总是习惯于撤并机构、精简人员,对机构背后涉及的深层次问题少去研究。显然,这种做法是片面的,是对行政管理体制改革不准确的理解,其结果常常是每届政府都强调精简机构,可政府部门不断膨胀却愈演愈烈。当前,在我们思考行政管理体制改革时,应树立整体观念,要把政府机构改革放在行政管理体制改革的全局去谋划,通盘考虑政府职能、权责划分、机构设置等多种因素。唯有如此,改革才有针对性、科学性。

        (三)统一要求与分类指导的关系

        就保持中央的权威来说,行政管理体制改革需要中央的统一部署和要求,需要中央制定出全国统一的行为规范,这样,一方面能给地方造成中央非常重视,需要积极对待的压力,另一方面,也能够保持全国的集中统一。事实上,就改革的内容来说,各地改革存在着共性的一面,应该存在全国共同遵循的改革原则,以保证改革的一致性。与此同时,我国幅员辽阔,地区间发展存在很大的不平衡,不同地区面临的情况差别很大。因此,在强调维护中央权威的同时,我们还要照顾不同地方的特殊性,既坚持统一部署,但又不搞“一刀切”,要实行分类指导,鼓励各地在不违反中央所确定的原则的前提下因地制宜,积极探索,只有这样,才能调动地方改革的积极性、主动性和创造性。

        (四)立足我国实际与学习借鉴他国经验的关系

        现代行政学产生于欧美等西方国家,经过多年的发展,行政学在这些国家已经形成了成熟的理论体系。行政学研究在西方社会所取得的进步是人类政治文明发展的成果,各国都应积极对待。长期以来,受意识形态的影响,我们对这些成果持排斥的态度,这种做法显然使中国丧失了学习先进、缩短时间、加快发展的机会,这是不对的。改革开放之后,我国行政学研究得到加强,向西方学习也更加受到重视:在学界,一大批学者走出国门,到国外学习政府管理理论,一大批国外研究成果被翻译介绍到国内;在政界,从中央到地方,一大批行政官员被有计划地送到国外接受培训,学习国外行政管理经验。

        积极向西方学习先进的行政管理理论与实践经验,这个思路是对的,但同时我们也要明白,每个国家的行政学发展都有其特殊的行政生态系统,不能脱离国情,盲目套用。我们应该学习行政管理中的普遍规律,行政管理体制改革中的成熟理论,如管理理论所强调的决策、执行、监督机构适度分离和相互制约,宽职能、大部制,管理层次和幅度适中等理论,但绝不能盲目照抄照搬。马克思主义在中国的发展已经向我们明示一个道理:理论只有实际,在我国才能有生命力。因此,我们应该立足于中国的国情,根据建设有中国特色社会社会主义的统一部署,在坚持个人首创的前提下,通过对国外成熟的行政管理理论、方法有选择地消化吸收,以促进我国行政管理体制进一步完善。

        深化行政管理体制的举措

        20XX年,胡锦涛在中央政治局学习时强调指出:“必须从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的全局出发,从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发,深刻认识推进行政管理体制改革的重大意义,加强研究,通盘规划,突出重点,精心部署,坚定不移地把行政管理体制改革继续推向前进。”

        20XX年2月,中共十七届二中全会就我国行政管理体制改革问题进行了专门研究,会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对今后一段时期内我国的行政管理体制改革进行了整体安排。根据中央的精神,笔者认为深化我国行政管理体制改革,当前应着力解决好几个问题。

        (一)合理界定政府职能

        政府职能表明“政府在国家、社会生活中所扮演的角色和发挥的作用,反映行政管理活动的内容、实质和方向,是行政组织设置和改革的依据及行政决策和行政执行的基础”。在行政管理的实践中,政府的施政行为是否恰当,准确定位政府职能是关键。对于行政管理体制来说,其有效运行的前提也是要合理界定出“政府应该管什么,不该管什么”。因此,合理界定政府职能是深化行政管理体制改革需要首先思考的问题,当前,界定政府职能应做到:一是准确设定政府的职能范围。党的十六大对我国政府的职能设定为四个方面,即经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。这只是宏观的指导性的规定,要使之落实,需要划定具体范围。事实上,前两个方面,主要强调政府发展经济的职能,要求政府善于应用多种方式,实行对经济的有效调节,促进经济又好又快的发展,要求政府切实推进经济生产方式的转变,要求政府严格市场监管,推动开放、有序、竞争的市场体系的形成。政府的社会管理职能,则强调政府在保持社会稳定,扩大就业,完善社会保障体系,特别是对收入分配的差距进行合理调节等方面应承担的职责。政府的公共服务职能包括不断完善适合我国国情的公共服务体系,最终实行公共服务均等化,科学配置各级政府的财力,不断提高地方政府,特别是基层政府的公共服务能力;二是认真解决好“三位”问题。

        合理界定政府管理职能范围,必须解决好政府管理中出现的“越位”、“错位”、“缺位”问题。关于“越位”问题,根据党的十七大提出“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求,政府应该从微观经济层面退出,着重加强宏观的管理和服务,要弱化“看得见的手”,强化“看不见的手”,凡是、社会可以自为的,政府不要插手,政府要做到有所为、有所不为。如在政府行政审批方面,要进一步减小投资审批范围,把审批限制在影响环境资源、关系经济安全及一些涉及整体布局的重大项目上,对其他项目可以采取备案制,放权由投资主体自主决策。

        关于“缺位”问题,对于应该由政府做的工作,政府应该积极担当,特别是教育、医疗、住房及养老等关系到人民群众切身利益的问题,政府要有实实在在规划,要树立民生无小事的理念,避免管理中出现“断档”、“真空”等情况。要积极回应民意,妥善使用民力。关于“错位”问题,主要是理顺政府内部各部门之间、中央和地方之间的职能关系,合理划定不同部门的职能边界,避免因分工不当出现政出多门、交叉错位的现象。

        (二)优化政府组织结构

        一是整合政府机构。随着社会经济的发展,社会分工愈加精细,这对政府管理的专业性提出了要求,设置不同管理范围的政府机构就是社会分工的产物,目的在于增强管理的有效性、针对性。与此同时,现代社会又是一个具有错综复杂关系的有机整体,任何一个领域管理目标的实现都可能需要政府多个部门共同协作,过于强调专业化,则不利于部门之间协调配合,也会增加管理成本,影响行政效率。

        鉴于此,需要对政府机构进行有效整合,使其能在管理的专业化与综合性方面实现平衡。当前政府管理中推行的“大部制”做法是平衡二者关系的有益尝试。所谓大部制,就是把职能相似、业务相近的部门进行合并,集中成立一个大部门来统一行使管理职能。“大部制”一方面可减少横向协调方面的困难,另一方面可以缩减政府机构,减少部门之间的职能交叉和权限冲突,变“九龙治水”为“一龙管水”。但是,目前我国的政府机构依然过多,根据公开资料显示,美国现行政府中有15个部门,英国和日本分别是17个和28个,而我国中央政府部委仍然有近30个。这些国家政府运作低成本、高效率的经验告诉我们,我国政府机构整合依然有一定的运作空间。

        事实上,我国在一些领域机构重叠现象还很严重,比如文化管理行业,当前我国涉及文化管理部的门有文化、广播影视、新闻出版、旅游、文物等多个单位,完全可以将它们整合成立大文化部。另外,在交通领域,铁道、公路、航空、水运、邮政、城市公交可以合并成立大运输部,而现有的农业、水利、粮食、林业等部门也可整合成立大农业部。二是重新规划政府机构隶属关系。当前,由于地方保护主义思想作祟,一些地方政府没有将财税、投资、金融、工商、国土资源等领域的真实信息反映出来,而这些信息却是中央政府决策的重要依据。为此,应将关系国家宏观决策领域政府部门的隶属关系进行调整,变原来地方政府领导,上级职能部门指导的体制为中央对地方的垂直管理体制。三是减少行政层级。政府管理层级过多不仅会降低行政运行效率,还会抑制地方政府积极性主动性的发挥。当前我国政府的层级存在过多的问题。我国目前从中央到地方的行政区划体制是中央、省(自治区、直辖市)、地区(市)、县(自治县、市)、乡(民族、镇)五个层次,而我国宪法对行政层级设置的规定是中央、省(自治区、直辖市)、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)四级,显然,这种设置与我国宪法的要求不符。事实上,从国际来看,我国的行政层级也过多。“据对目前世界上191个国家和地区的初步统计,地方行政层次多为二、三级,约占67%,超过三级的只有21个国家,占11%”。从人口数量来说,印度与中国最为接近,但其地方行政层级只有邦—县—区三级,美国国土面积与我国相近,但其在行政层级设置也只是中央—市二级制与中央—县—镇三级共存制。

        借鉴国外行政层级设置的有益经验,贯彻我国宪法的要求,我国应该减少行政层级,在进行省管县试点的基础上,逐步建立省、县、乡三级架构的地方行政管理体制。对现有的地级市,应将其管辖范围限定在市区部分,探索建立省、市二级管理体制。

        (三)建立健全政府责任体系

        权责一致,是合理用权的重要保障,因此,建立权责一致的责任型政府应是行政管理体制改革的重要目标。所谓责任政府“是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。政府责任制度包括宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任,这四类责任相互区别、相互渗透、相互影响和相互转化,从而构成一个具有内在的政府责任体系。”

        事实上,权责一致是现代民主政治的基本要求,也是政府施政的一个重要原则。党的十六大以来,我国政府的责任体系建设进步明显,问责制的建立就是例证。但是,我们也要看到,与我国社会经济快速发展的要求相比,政府的责任体系建设仍然任重道远。当前建立健全政府责任体系可在以下几个方面入手:一是建立决策责任追究制。我们知道,决策权力在全部权力体系中处于核心地位,防止决策出现失误,除了不断提高决策的科学化、民主化水平外,还需要建立决策责任追究制度,对不当决策并造成后果的,相关负责人应受到处分。同时,追究机制要体现出跟踪特色,对已经升迁或离任的决策者,相关惩罚依然不能减少,并且处分结果与职官员职务变化挂钩。二是建立健全行政绩效评估体系。首先,完善行政绩效评估指标体系。长期以来,我国评价行政绩效的主要指标是GDP,核心是GDP 的增长情况。事实上,传统的GDP核算方法不能反映出某一地区社会经济发展的真实情况,如果用科学发展观去衡量,有些GDP的增量不仅不是业绩,甚至是一种破坏。

        如一些地方在发展经济过程中所造成的环境污染问题。为了改变这种情况,应完善行政绩效评估指标体系,在指标内容的安排上,应包括社会经济综合发展情况、社会生态环境发展情况、教育科学技术与文化事业发展情况、公众生活质量等项目,以改变政府以GDP量的增加为目标的施政模式,促进社会经济全面发展。其次,构建多层次、多元化的政府绩效评估主体。长期以来,我们对评估主体的认识不清晰,由于评估通常由上级单位组织实施,这就给人造成了评估主体是上级单位,是领导的错觉。事实上,政府的性质决定了公众是政府绩效评估的实际主体。对政府而言,政府职能是否得到实现应以公众的需求是否得到满足为评价标准。为此,必须重视公众在政府绩效评估中的地位。

        除此之外,还应推动人大、政协、党、专业评估机构、大众媒体以一定形式参与到政府绩效的评估中来,以增加评估工作的公正性。最后,建立以绩效评估为基础的激励约束机制。要把绩效评估结果作为工资浮动、提拔任用的重要依据,发挥绩效评估的用人导向功能,对绩效考核优秀者要给予物质和精神奖励,而较差的政府部门和个人要受到惩戒