第一章行政和行政管理学

        第一节行政管理学的对象、内容和特点

        一、什么是行政

        (一) “行政”是行政管理学的基本概念

        广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

        （二）政治与行政

        政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。

        从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。

        (三)管理与行政

        管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。

        行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。

        广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。

        (四)立法、司法和行政

        西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

        二、行政管理学研究的对象、内容和方法

        (一)行政管理学的研究对象

        行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：

        1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。

        2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

        3.行政管理活动的根本原则是依法管理。

        4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。

        行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。

        行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。

        (二)行政管理学研究的主要内容

        行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：

        1.行政管理学是一门科学。

        2.行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。

        3.行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。

        4.行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。

        5.行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。

        6.行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。

        7.行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。

        8．现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。

        (三)行政管理学的研究方法

        研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。

        行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。

        1.理论联系实际的方法。

        2.调查研究法。

        3.案例分析法。

        4.历史研究法。

        5.比较研究法。

        6.定量分析法。

        第二节行政管理学的产生和发展

        一、行政管理学在西方国家的兴起

        行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特怀特(Leonard D

        White  1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。

        （一）西方国家公共行政学的阶段

        有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为1900年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为1930年以后）；系统权变的行政管理阶段（大致期间为1960年以后）。有的学者把它分为形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期。

        （二）西方国家公共行政学产生的条件

        行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变化而言，主要有：

        1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。

        2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。

        3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

        上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。

        同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。

        二、西方行政管理学的发展趋势

        行政管理学在西方各国的发展演变有如下情形：由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。发展趋势表现为：

        (一)研究领域的拓宽和加深

        (二)研究内容和研究方法更结合实际

        (三)不同学派之间的争鸣和交流

        三、行政管理学在中国的重建和发展

        行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。

        20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。

        党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以

        来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。

        在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。

        第三节建设中国特色社会主义的行政管理学

        一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础

        (一)行政管理的二重性

        行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。

        (二)丰富的历史遗产

        现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。

        (三) 当代的行政实践

        半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。

        二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则

        (一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想

        (二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革

        (三)加强与相关学科的结合

        四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程

        第二章行政环境

        第一节行政环境及其对于行政管理的必要性

        一、行政环境问题的提出

        行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。

        (一)行政生态学的兴起

        生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰•高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯•弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政

        管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；

        (3)衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

        (二)行政环境的基本含义

        行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。

        就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。

        二、行政环境的理论依据

        (一)环境的改变和人的活动在实践基础上的一致

        行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：

        (1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。

        (2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。

        (3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。行政系统活动主要是执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境的物质力量。而行政环境也只有通过实践才能得到改造。离开实践，行政系统的运作就陷于空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。

        (二)经济基础对政治上层建筑的制约作用

        行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现是：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。

        (三)上层建筑其他方面对行政系统的作用

        上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。

        三、现代行政管理与行政环境联系的加强

        行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。

        第二节行政环境与行政管理的相互作用

        一、行政管理与行政环境的平衡

        (一)行政管理与行政环境平衡的必要性

        平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又

        包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。

        (二)行政管理和行政环境平衡的主要特点

        1.综合平衡。

        2.宏观平衡。

        3.暂时平衡。

        二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容

        行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

        三、行政管理对行政环境的利用和改造

        行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。

        第三节我国现阶段行政环境的主要特点

        一、和平与发展——时代的两大主题

        （一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声。

        （二）全球化、市场化的发展趋势。

        二、社会主义初级阶段——我国的基本国情

        社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。

        第三章行政职能

        第一节行政职能概述

        一、行政职能的含义和特点

        （一）行政职能的含义

        行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

        （二）行政职能的特点

        1．执行性。

        2．多样性。

        3．动态性。

        二、行政职能体系

        （一）行政管理的基本职能

        1．政治职能

        2．经济职能

        3．文化职能

        4．社会服务职能

        （二）行政管理的运行职能

        1．决策职能

        2．组织职能

        3．协调职能

        4．控制职能

        三、行政职能研究的意义

        1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能是行政机构设置的重要依据。

        2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。

        3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效地运行。

        第二节西方国家行政职能的演变

        一、前资本主义时期的行政职能

        前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。

        前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。

        二、自由资本主义时期的行政职能

        自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当•斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

        三、垄断资本主义时期的行政职能