全面（ComprehensiveBudgetManagement）是以企业战略规划为依据，以量化的、综合的、涵盖企业经营全过程的全面预算为基础，以全员、全过程、全方位控制为特征的企业内部管理控制系统。它是按照企业制定的经营目标、战略目标、发展目标，层层分解、下达于企业内部各个经济单位，以一系列的预算、控制、协调、考核为内容建立的一整套科学完整的指标管理控制系统，自始至终地将各个职能部门、责任单位工作的目标同企业经营目标、战略目标、发展目标联系起来，对其分工负责的经营活动进行全过程的管理控制，并对实现的绩效进行考评和激励的管理系统。全面预算管理体现了权力共享前提下的分权的哲学思想，通过分散权责，集中监督来有效配置企业资源，提高管理效果，实现企业目标。

在实践中全面预算管理正被越来越多的企业所采用，取得了一定的成效，近些年也涌现出了不少的成功案例，比如：上海宝钢集团公司、杭州钢铁集团公司、浙江巨化集团公司、中原油田以及浙江传化化学集团公司等。但从整体来看这种新的预算管理方法在推行的过程中还是存在许多问题和困难，这项工作往往成为者眼中的鸡肋----食之无味、弃之可惜，最终结局难以尽如人意。在这里，我们通过比较研究国外尤其是美国知名企业全面预算管理的成功经验，对于帮助中国企业找到有效实施全面预算管理的出路是很有意义的。中美两国企业的全面预算管理的差距，主要体现在诸如制定预算目标方面的差异、预算方法和手段方面的差异、企业文化方面的差异等方面。

一.制定预算目标方面的差异

预算目标是企业长期战略规划下短期经营目标的具体体现，是企业实施内部控制，进行绩效评估的依据，同时也是协调企业各部门利益关系、加强各部门联系和协作、调动员工积极性的激励工具。按照现代企业制度的要求，任何预算目标的确定，从根本上说是公司股东、董事会、经营者、执行层和员工等利益相互协调的过程。它符合企业层级管理思想，同时体现现代企业制度下的决策、执行与监控三分立的原则。总之，不同层级的权责不同，具体管理控制职能不同，其预算目标的定位也就不同。作为预算管理的起点，预算目标的合理与否在很大程度上影响到企业预算编制的合理性、预算执行的可控性和预算评价的准确性，最终决定着企业预算管理的功效。只有预算目标合理处于现实性的范围内，才能有效发挥预算的控制和激励作用。

美国GE前CEO韦尔奇曾说过：即使是在美国的一些大企业里，预算也常常演变成一场游戏，而且是追求企业利益最小化的游戏。韦尔奇的这句话深刻地揭示了预算在某种情况下已经成了一场知己知彼、劳心费力的数字游戏。这也是目前集团与企业如何制定自身的预算目标所面临的一个难题，具体有以下两方面的表现：一是企业从自身角度考虑，目标偏于保守，而集团公司站在全局的高度上提出目标，二者差距很大，沟通起来有困难；二是由于掌握信息不对称造成指标制定缺乏合理依据，企业苦乐不均，即有的企业指标订得过高，有的又太低。预算指标与实际情况脱节，造成预算整体失真，在企业生产经营活动中缺乏实际指导作用。中美在制定合理预算目标方面的差异主要表现在如下几个方面：

1．预算目标的单一化与多元化

美国企业的预算目标是单一化的，即股东权益的增值表现形式有EVA（经济增加值）、EPS（每股收益）、股票价格等等。而国内企业在指定预算目标时往往要考虑多方面的因素,既要重视经济方面的指标包括利润、税收、保值增值、经营业绩，又不能忽视一些非经济指标甚至于东部企业援助西部企业、希望工程捐助、安排残疾人员人数等。从比较看来多元化的预算指标虽然更加科学化和人性化，但由于缺乏资本市场的依托和经验，也不能给股东带来最直接的利益。一些与企业经营无关的非经济指标与股东权益最大化存在矛盾，这在美国预算中是不曾考虑和涉及的问题，制定预算目标时的追求面面俱到并不是一种很明智的做法，预算目标的多元化与目标之间的内在矛盾势必在某种程度上造成预算目标混乱，使预算失去方向。

2．预算目标的制定部门

美国企业的董事会一般都设置高水平的战略研究规划部门，有CHIEFECONOMIST（首席经济学家）负责组织内外研究力量，作为董事会的智囊。该机构除了关注并研究本企业内部的各项活动还对企业所处的外部环境及非经济活动加以分析，诸如企业所处的生存环境，国家宏观政策、行业发展趋势、竞争对手状况等内容，并据此将财务指标和非财务指标相结合、市场化评价和内部化评价相结合、结果评价和过程评价相结合制定企业营销、产品、研发、投资、融资等方面策略及3至5年的发展规划。由于董事会研究企业的角度更侧重于宏观和行业分析，力求高屋建瓴地确立企业在市场竞争中的战略优势地位，所投入的人力和财力更大，掌握的信息详实、全面，研究的结果可信度更高。董事会基于这样一种研究成果制定的预算目标往往比较贴近实际，具有一定的先进性和前瞻性。而在国内集团公司方面，虽然按照现代企业制度的要求，任何预算目标的确定，从根本上说是公司股东、董事会、经营者等利益关系相互协调的过程，事实上它最终演变成不同利益部门之间的讨价还价的过程。

3．预算目标与企业发展战略的适应性

预算目标必须和企业发展战略相适应，具有战略导向性。但是切记：预算目标并不等于战略，它只是战略的体现。如果直接将预算目标用战略目标替代，就会出现预算目标不明确，从而导致在实务中难以操作的现象。美国大企业中都是先有企业战略，再有预算目标。预算目标是企业战略目标进一步的分解和细化，是保证企业战略意图得以实现的有效手段和工具。换言之，没有企业战略，全面预算就会失去方向，失去存在的意义和价值。

4．预算目标与预算资源分配的关系

美国企业的预算目标是企业资源分配的主要依据，而国内企业集团公司下达的预算目标往往与资源分配不挂钩。因此许多美国企业在制定预算目标时态度更积极，往往高估预算目标以争取获得更多的资源，而国内企业却把很大一部分精力放在能否成功低报预算目标方面。预算目标与企业资源分配的紧密联系，使企业获得资源的多少取决于是否具有快速发展的预算目标，董事会是否认可这一目标。高速增长的预算目标往往具有增量资本性支出作为支撑，一旦获得批准就意味着企业将获得更多的资源投入。而从国内多数企业的现实情况来看，资源分配与预算目标没有直接关系，企业在制定预算目标时的积极性没有被充分调动，预算目标偏于保守，先进性和前瞻性不足。

由于企业的经营和生存环境错综复杂，制约经营成果和收益水平的许多因素是不可预见的，所以要精确制定企业预算目标，做到百分之百的公平合理是不现实的。对具体企业来讲，目标定高了或是定低了都是不可避免的。多级法人制是集团公司的一个重要特征。在集团内部，集团母公司与其子公司均为独立法人，但在很多的政策选择上，子公司要受到母公司的控制与引导。结合以上分析汲取国外的先进经验，集团作为全面预算管理主体和预算目标的审批者，应注意以下两方面的观念转变：一是管理和控制本身是一种艺术，全面预算作为一种控制手段，并不是通过预算目标把企业控制在某一个点上（收入、利润），而是把企业的运营和发展控制在一个区间或是一种趋势之中。在确定预算目标分解时强调统一性是可取的，但是一刀切的做法有时不一定符合公司的战略意图。对于一些战略性单位或战略性项目给予一定时间或额度的倾斜是必要的。二是追求预算目标百分之百的准确没有意义，预算工作的努力方向是：预算目标的制定必须经过科学系统的决策程序，采用先进的研究分析方法，符合集团的整体战略部署，这样形成的预算目标就具体企业而言不一定百分之百准确和公平，但从长期和大多数企业看来是一种科学、合理和不断贴近实际的预算目标。

二.预算方法与手段方面的差异

国外的预算方法较多，较先进，而国内所采用的预算方法多是舶来品，并且引进之后加以改进的并不多，照抄照搬，没有结合本国企业的实际情况加以改进，在本土化方面亟待加强。

1.实践中的预算编制方法需要不断创新。

近年来国外一些企业认为零基预算法太走极端，因此开始运用基础预算法。按这个方法，各部门的初始预算是根据基础数组设定的，它反映了一个责任单位在维持最低水平上的生存所需要的最少资源。该方法可以迫使管理人员对责任中心内的每一项目都持分析和审慎的态度，而我国企业在预算方法的改进方面总是落在后面，很难做到与时俱进。因此我们需要有更便捷的途径了解和使用新的全面预算编制方法。

2．预算编制手段缺乏必要支撑。，特别是财务集中管理系统，是实现全面预算管理尤其是预算执行监控的有效和必要手段。缺少集团财务集中管理系统，将对集团公司预算编制、执行监控、分析考核等管理环节中大量信息和数据的收集分析造成影响，信息的及时性和完整性无法保证。美国大企业在ERP系统的规划和建设上有许多成功经验值得我们学习和借鉴。但照搬国外的ERP建设思想是不符合实际情况的，必须创造性的构建有中国特色的ERP管理体系，需要不断提高IT系统覆盖的广度和深度。要提高信息沟通效率和质量集团必须拥有发达的ERP信息系统系统，需要对历史销售数据按品种、按类别等作记录并对数据进行有效汇总与分析。通过集中数据处理，减少数据的重复采集与反复加工，将相关人员从低效率的重复劳动中解放出来，使高层管理人员能迅速获得完整准确的决策支持信息。

全面预算管理是企业有效实现标准化管理的重要手段，是发达国家成功管理实践的总结，对它的合理使用，可以使我国的各类企业提高管理水平、增强核心竞争力。在国外企业的发展已打破传统职能管理的界限，企业作为一个有机整体，在企业发展目标的指导下从事企业内部的综合协调管理，强调计划、组织、领导、人事、控制等职能的一体化。从国际上成功企业的经验我们可以看出，这种协调方式发展的最后一个阶段为标准化阶段，而全面预算所包含的思想正在于此。而国内企业在标准化程度方面虽然已经有所重视但与国际的先进水平仍然相距甚远。

三.企业文化发展方面的差异

全面预算管理作为一种内部控制手段，需要有企业文化的支撑才能取得理想效果。文化是维持生产力增长的最终动力，也是没有的动力来源，因而企业内部需要建立一种高绩效的企业文化。

1．企业文化历史沉淀的差异

企业文化的形成决不是一朝一夕就能完成的,它是一个长期积累的过程。对于企业文化，我们研究的时间太短了，我国目前流行的有关企业文化的基本理论及内容，大部分是从国外引进的。企业文化是真正解决企业问题的价值理念，并不是为了好看而用来包装企业的价值理念。所以企业文化往往是在现实中形成的，是作为现实的需要而逐渐成长起来的，不是作为一种宣传性的需要而塑造出来的。相比之下，国内企业在企业文化发展方面尚缺乏有效的规划和引导，在新的全面预算管理思想推出时往往遇到阻力。目前，对国内企业尤其是组织结构庞杂的集团公司，通过形成统一的企业文化以转变组织成员的观念，切实加强集团公司的凝聚力也是提升全面预算管理水平的一个重要因素。

2.执行力方面的差异。

执行是文化的基础。执行文化是企业战略规划、管理措施得以有效实施的运营环境、人文环境以及社会合作环境。企业只有将执行力融入企业文化中，使其成为企业文化的一个组成部分时，才能使企业中的每一个人都能理解并实践执行。美国大企业在其漫长的发展进程中都非常注意对企业文化的培植，在此基础上推行全面预算管理等新的内部控制思想时，往往会收到事半功倍的效果。而国内企业中具有自身明确企业文化并具有深厚文化底蕴的极少，许多企业只是把企业文化作为一种炫耀，一种口号加以标榜，没有把企业文化和管理加以深层次的结合。目前国内的企业在推行企业文化时普遍遇到的一个困境是：管理者的睿智和决策在执行和落实环节上大打折扣，投入大量资源后的企业项目会因为员工执行的不到位，导致难产或夭折。所以中国企业在谈执行问题时，千万不能本末倒置，为了速效而牺牲能够使企业基业长青的企业文化的建设。