事故应急管理体系构建

　　（一）事故应急救援体系的基本构成

　　由于各种事故灾难种类繁多，情况复杂，突发性强，覆盖面大，应急活动又涉及到从高层管理到基层人员各个层次，从公安、医疗到环保、交通等不同领域，这都给日常应急管理和事故应急救援指挥带来了许多困难。解决这些问题的唯一途径是建立起科学、完善的应急管理体系和实施规范有序的运作程序。

　　根据有关应急管理体系基本框架结构理论，并针对我国目前安全生产应急管理方面存在的主要问题，通过各级政府和全社会的共同努力，努力建设一个统一协调指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效、资源共享、保障有力、符合国情的安全生产应急管理体系，以有效应对各类安全生产事故灾难，并为应对其他突发事件的应对提供有力的支持。按照《全国安全生产应急救援体系总体规划方案》的要求，全国安全生产应急管理体系主要由组织体系、运行机制、支持保障系统以及法律法规体系等部分构成。应急救援体系的构成如图66所示。

　　1、组织体系

　　组织体系是安全生产应急管理体系的基础，主要包括应急管理的领导决策层、管理与协调指挥系统以及应急救援队伍。应急救援体系组织体制建设中的管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；应急指挥是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；而救援队伍则由专业和志愿人员组成。

　　2、运行机制

　　运行机制是全国安全生产应急管理体系的重要保障，目标是实现统一领导、分级管理，条块结合、必块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协同作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与，以切实加强安全生产应急管理体系内部的应急管理，明确和规范响应程序，保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏、取得良好的抢救效果。

　　应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急机制与这4个阶段的应急活动密切相关。应急运行机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这4个基本机制组成。

　　统一指挥是应急活动的基本原则之一。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥等。无论采用哪一种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低还是隶属关系不同，但都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。

　　分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。扩大或提高应应急级别的主要依据是事故灾难的危害程度，影响范围和控制事态能力。影响范围和控制事态能力是升级的最基本条件。扩大应急救援主要是提高指挥级剐、扩大应急范围等。

　　属地为主强调第一反应的思想和以现场应急、现场指挥为主的原则。

　　公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。

　　3、法律法规体系

　　法律法规体系是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有美的法律法规主要包括由立法机关通过的法律、政府和有关部门颁布的规章、规定以及与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。

　　4、支持保障系统

　　支持保障系统是安全生产应急管理体系的有机组成部分，是体系运转的物质条件和手段。主要包括通信信息系统、培训演练系统、技术支持系统、物资与装备保障系统等。

　　构筑集中管理的信息通信平台是应急体系重要的基础建设。应急信息通信系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准确，以及信息资源共享；物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还要实现快速、及时供应到位；人力资源保障包括专业队伍的加强、志愿人员以及其他有关人员的培训教育；应急财务保障应建立专项应急科目，如应急基金等，以保障应急管理运行和应急反应中各项活动的开支。

　　同时，应急管理体系还包括与其建设相关的资金、政策支持等，以保障应急管理体系建设和体系正常运行。

　　（二）事故应急管理体系建设原则

　　为实现政府的有序运作，保障经济社会协调发展，借鉴近年来国际上应急管理的成功经验，吸取非典等突发事件的教训，安全生产应急管理体系定位于国家总体应急救援体系的主要组成部分，与公共卫生应急救援体系、社会安全应急救援体系、自然灾害应急救援体系并列共同组成国务院直接领导下的应急救援体系。

　　《全国安全生产应急救援体系总体规划方案》（安监管办字[2004]163号）明确了安全生产应急管理体系建设的指导思想，即：以三个代表重要思想和党的十六大精神为指导，树立全面、协调、可持续的科学发展观，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从我国国情和安全生产的现实需要出发，统筹考虑我国中长期经济社会发展规划，充分吸收借鉴国内外成熟的经验，硬件与软件并重，根据轻重缓急，有计划、有重点地加强应急救援体制、机制、法制、队伍和装备建设，按照《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》的要求，逐步建立健全全国安全生产应急管理体系，增强安全生产事故灾难应急管理能力，最大限度地减少国家和人民生命财产的损失。

　　安全生产应急管理体系建设应遵循以下建设原则：

　　1、统一领导，分级管理。

　　国务院安委会统一领导全国安全生产应急管理和事故灾难应急救援协调指挥工作，地方各级人民政府统一领导本行政区域内的安全生产应急管理和事故灾难应急救援协调指挥。国务院安委会办公室、国家安全生产监督管理总局管理的国家安全生产应急管理指挥中心，负责全国安全生产应急管理工作和事故灾难应急救援协调指挥的具体工作，国务院有关部门所属各级应急救援指挥机构、地方各级安全生产应急管理指挥机构分别负责职责范围内的安全生产应急管理工作和事故灾难应急救援协调指挥的具体工作。

　　2、条块结合，属地为主。

　　有关行业和部门应当与地方政府密切配合，按照属地为主的原则，进行应急救援体系建设。各级地方人民政府对本地安全生产事故灾难的应急救援负责，要结合实际情况建立完善安全生产事故灾难应急救援体系，满足应急救援工作需要。国家依托行业、地方和企业骨干救援力量在一些危险性大的特殊行业、领域建立专业应急救援体系，发挥专业优势，有效应对特别重大事故的应急救援。

　　3、统筹规划，合理布局。

　　根据产业分布、危险源分布、事故灾难类型和有关交通地理条件，对应急指挥机构、救援队伍以及应急救援的培训演练、物资储备等保障系统的布局、规模和功能等进行统筹规划。有关企业按规定标准建立企业应急救援队伍，省（自治区、直辖市）根据需要建立骨干专业救援队伍，国家在一些危险性大、事故发生频度高的地区或领域建立国家级区域救援基地，形成覆盖事故多发地区、事故多发领域分层次的安全生产应急管理队伍体系，适应经济社会发展对事故灾难应急救援的基本要求。

　　4、依托现有，资源共享。

　　以企业、社会和各级政府现有的应急资源为基础，对各专业应急救援队伍、培训演练、装备和物资储备等系统进行补充完善，建立有效机制实现资源共享、避免资源浪费和重复建设。国家级区域救援基地、骨干专业救援队伍原则上依托大中型企业的救援队伍建立，根据所承担的职责分别由国家和地方政府加以补充和完善。

　　5、一专多能，平战结合。

　　尽可能在现有的专业救援队伍的基础上加强装备和多种训练，各种应急救援队伍的建设要实现一专多能；发挥经过专门培训的兼职应急救援队伍的作用，鼓励各种社会力量参与到应急救援活动中来。各种应急救援队伍平时要做好应对事故灾难的思想准备、物资准备、经费准备和工作准备，不断地加强培训演练。紧急情况下能够及时有效地施救，真正做到平战结合。

　　6、功能实用，技术先进。

　　应急救援体系建设以能够实现及时、快速、高效地开展应急救援为出发点和落脚点，根据应急救援工作的现实和发展的需要设定应急救援信息网络系统的功能，采用国内外成熟的、先进的应急救援技术和特种装备，保证安全生产应急管理体系的先进性和适用性。

　　7、整体设计，分步实施。

　　根据规划和布局对各地、各部门应急救援体系的应急机构、区域应急救援基地和骨干专业救援队伍、主要保障系统进行总体设计，并根据轻重缓急分期建设。具体建设项目，要严格按照国家有关要求进行，注重实效。

　　（三）事故应急响应机制

　　重大事故应急应根据事故的性质、严重程度、事态发展趋势和控制能力实行分级响应机制，对不同的响应级别，相应地明确事故的通报范围、应急中心的启动程度、应急力量的出动和设备、物资的词集规模、疏散的范围、应急总指挥的职位等。典型的响应级别通常可分为3级。

　　1、一级紧急情况

　　必须利用所有有关部门及一切资源的紧急情况，或者需要各个部门同外部机构联合处理的各种紧急情况，通常要宣布进一级紧急状态。在该级别中，作出主要决定的职责通常是紧急事务管理部门。现场指挥部可在现场作出保护生命和财产以及控制事态所必需的各种决定。解决整个紧急事件的决定，应该由紧急事件管理部门负责。

　　2、二级紧急情况

　　需要两个或更多个部门响应的紧急情况。该事故的救援需要有关部门的协作，并且提供人员、设备或其他资源。该级响应需要成立现场指挥部来统一指挥现场的应急救援行动。

　　3、三级紧急情况

　　能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。正常可利用的资源指在该部门权力范围内通常可以利用的应急资源，包括人力和物力等。必要时，该部门可以建立一个现场指挥部，所需的后勤支持、人员或其他资源增援由本部门负责解决。

　　（四）事故应急救援响应程序

　　事故应急救援的响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束等几个过程，如图67所示。

　　1、接警与响应级别确足

　　接到事故报警后，按照工作程序，对警情做出判断，初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，响应关闭。

　　2、应急启动

　　应急响应级别确定后，按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急中心有关人员到位、开通信息与通信网络、通知调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等）、成立现场指挥部等。

　　3、救援行动

　　有关应急队伍进人事故现场后，迅速开展事故侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态超出响应级别无法得到有效控制时。向应急中心请求实施更高级别的应急响应。

　　4、应急恢复

　　该阶段主要包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。

　　5、应急结束

　　执行应急关闭程序，由事故总指挥宣布应急结束。

　　（五）现场指挥系统的组织结构

　　重大事故的现场情况往往十分复杂，且汇集了各方面的应急力量与大量的资源，应急救援行动的组织、指挥和管理成为重大事故应急工作所面临的一个严峻挑战。应急过程中存在的主要问题有：①太多的人员向事故指挥官汇报；②应急响应的组织结构各异，机构间缺乏协调机制，且术语不同；③缺乏可菲的事故相关信息和决策机制，应急救援的整体目标不清或不明；④通信不兼容或不畅；⑤授权不清或机构对自身现场的任务、目标不清。

　　对事故势态的管理方式决定了整个应急行动的效率。为保证现场应急救援工作的有效实施，必须对事故现场的所有应急救援工作实施统一的指挥和管理，即建立事故指挥系统。形成清晰的指挥链，以便及时地获取事故信息、分析和评估势态，确定救援的优先目标，决定如何实施快速、有效的救援行动和保护生命的安全措施，指挥和协调各方应急力量的行动，高散地利用可获取的资源，确保应急决策的正确性和应急行动的整体性和有效性。

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