近年来，我国大大小小的城市都热衷于建新城，掀起了一场造城运动。盲目盖楼建城的必然结果是形成空城、鬼城现象。所谓鬼城，原是指资源枯竭并被废弃的城市，属于地理学名词。随着城市化的推进，出现了越来越多的新规划高标准建设的城市新区，这些新城新区因空置率过高，鲜有人居住，夜晚漆黑一片，被形象地称为鬼城。

去年发改委做过一项调查显示，12个省会城市都有建设新城的计划，而且还不止建一个;144个地级市，其中有133个在建新城，还有很多县级市也在规划建新城。形成空城的原因有哪些?这些空城该如何走出困境?带着这些问题，中国社科院财经战略研究院城市与房地产经济研究室副主任刘彦平发表了自己的看法。

鬼城的出现是对传统城镇化不可持续发展弊端的集中体现

鬼城现象并不是阶段性的暂时现象，它是在我国传统城镇化发展的道路上，或早或晚必然要出现的。也就是说，鬼城的出现是对传统城镇化不可持续发展弊端、矛盾的集中体现。过去城镇化的模式存在很多问题，比如说环境恶化问题、鬼城的出现的问题，这些问题非常重大而且迫切。因为其中孕育着极大的经济、社会风险，鬼城现象的背后存在着地方债务的问题，房地产泡沫的问题，银行贷款问题，潜藏着经济风险和社会风险。现在，国家对这些问题还比较重视，提出来要调查摸底，同时要求地方政府对城市的扩张要非常的谨慎，做好城市规划。

鬼城现象是我国近年来，特别是2000年以后造城运动的结果。所谓造城运动，突出现象就是新城热，大大小小的城市热衷于建新城。去年发改委做过一项调查，12个省会城市都有建设新城的计划，而且还不止建一个，144个地级市，其中有133个在建新城，比例非常高。现在有很多县级市也在规划建新城。

城镇化要分两个方面来看，从正面来看，它是我们国家城镇化持续加速的一个结果。从1978年到2013年，我国城镇化率年均提高1.02个百分点，去年城镇化率达到了53.7%，第一次超过了世界城镇化率的平均水平，新城建设在这里面是有贡献的。从城市数量上看，1978年的城市数只有193个，2013年增加到658个，而且城市规模也不断的扩大，人口400万以上的城市就有20多个，1000万以上的城市有6个。城市数量的增多，规模的扩大，城市经济社会的发展对中国的整体发展贡献还是很大的。

另一方面，应该看到在造城运动中也滋生了大量问题，城市有城市病，农村有乡村病，特别是空城、鬼城、废城，这些问题都引起各方的担忧。说到问题产生的原因，我们应该分层次来看。从一般的原因来看，它实际上是传统城镇化弊端的集中体现。存在的弊端概要的讲有几个方面。首先是价值导向出现问题。过去追求的主要在土地，土地的城镇化，而不是人口的城镇化。过去30多年，我们的城市人口增长了1倍多，城市建成区面积增加了4倍多。显然土地城镇化的速度高于人口城镇化，从而形成被城镇化、拔苗助长的现象。

其次，发展方式出了问题。城镇化的质量不高，过度的依赖物质要求驱动，只注重城市规模的扩张，实质就是GDP崇拜的政绩观作祟。城市建设盲目的求大、求经济增长的总量，严重忽略了城镇化、工业化、信息化和农业现代化这四化的协同发展。在这种传统的城市发展模式下，四化是脱节的。再比如，对生态和城市文化的忽略造成千城一面等都属于发展模式的问题。

另外，空间模式也出现了问题。盲目追求做大城市规模，对城市的体系建设却不太重视，包括现在的很多新城，在城市价值体系中没有价值的督导，脱离了城市的有机联系。

最后，城市的治理机制存在问题，过去我们的城镇化由政府强势主导和推进，忽视了市场的推动和调节作用，从而扭曲了经济结构。现在，中央深刻反思了过去城镇化的模式。除此之外还有特殊的原因，最主要的就是地方政府的盲目决策，出发点不是出于城市体系的构建、居住需求和产业发展的需求，而是通过卖地来增加财政收入。这种盲目的规划脱离了实际。举个例子，鄂尔多斯的城镇人口只有46万，规划建设的城市规模却达到了可容纳120万人之多，这其中存在大量人口缺口，因此鬼城的出现是一个必然。另外，缺乏产业聚集的条件也是城市治理中的难点。城市的功能定位、产业规划不合理，往往会造成招商非常困难，经济园区空置的现象也很严重。如果没有充分考虑产业链的问题，没有考虑目标产业和目标产业相配套的服务业的问题，就会导致缺乏投资环境的吸引力，连带的结果就是人居环境也不理想，吸引不了外地人口(特别是人才)来就业，加上公共服务、商业体系不配套，对附近的居民、农业人口也缺乏吸引力。

积极的运用城市营销的方法，来推动城市的发展

我国提出新型城镇化发展战略，就是为了纠正各种过去城镇化的弊端。决策已出来，大家还在观望，忧虑。新型城镇化是一整套的制度供给，包括土地制度在内的制度体系(户籍制度、住房、社会保障、教育制度、就业制度、城市投融资制度)，在这个过程中，出现诸多问题不是靠头痛医头脚痛医脚就能解决的，而是要从经济社会整体转型、国家治理体系现代化的高度出发，研究制定循序渐进的、配套的新型城镇化体系，这是一个总体的看法。具体来说，有几个方面需格外重视。

一是要严格土地管理制度，对土地的供给、出让把关要严，门槛要高。过去，我们城市土地利用、规划管得过于宽松，好多城市粗放的规划就能够得到通过，这是不好的事情。有专家提出来，把城镇发展、新区的建设规划要求与人口挂钩、经济总量和产业挂钩。如果这样的话，就增加了门槛，控制了空城、鬼城出现的风险。另外，在立法和政策方面，要严格立法，提高征地补偿的标准。我们现在征地、拆迁，成本过低，在政府强势的主导下，催生了很多社会矛盾，开发商打着为公众利益的幌子到处圈地。最近国务院提出土地改革，涉及到一系列土地流转的政策，特别是如何分步骤有序落实，这是一个重大的问题。

第二就是要打破土地财政的魔咒。之所以称为魔咒，是因为大家都觉得这个东西不好，克服起来又特别困难。减少土地依赖对于杜绝鬼城现象，是一个釜底抽薪的办法。最根本的的路径是构建中央与地方间的新型的财税体系，改革的目标朝着地方事权与财权相匹配，人力和财力相匹配，这样有助于减轻地方的财政压力，从而减少对土地财政的严重依赖。比如房产税，有人提出增加地方税权明细单，重新审视中央和地方的财税分割比例等等，这些都是应该纳入考虑的范围。

第三个方面，改革现有的政绩考核体系。过去我们过度强调经济增长，过度看重GDP，造成了很多的恶果。卖地生财，对地方政府来说形成了恶性循环，导致地方债务堆积。政绩考核体系改革有助于建立公共性的服务政府，而不是这样一个投资性的政府。

第四，要加快中小城镇的发展。中小城镇有一定的人口规模，有产业的基础，而且也是城市体系中的重要环节，是吸纳农村劳动力的重要平台，能够解决城镇化所需要的土地需求、产业发展、公共服务等问题，就没有必要通过主城的蔓延扩张来打造新城。过去我们在发展大城市方面着力过多，忽略了中小城镇的发展。

第五个方面，要想方设法增加居民收入，特别是经营性财产性收入。鼓励创业、鼓励小微企业的发展，扩大消费需求。要走出过度依赖靠投资拉动城市发展的模式，短期来看，扩大内需不是一件容易的事情。但是经济转型，是走向城镇化必不可少的一步。

我认为，陷入空城鬼城的地方，要遵循这几个原则来解决问题。一个是政府的科学领导，最主要发挥市场的主导作用，积极的运用城市营销的方法，来推动城市的发展。重新审视城市的功能与定位。之前每一个城市都雄心勃勃，有自己的发展定位。现在看来，鬼城都是失败的案例，但是，他们当时的规划都分析得头头是道。所以以往的定位和规划，现在要重新规划、重新思考。应专门成立相应组织来解决鬼城问题，专题攻关。第二，设法与资本对接。以往解决空城问题通过招商引资，面对空城的现实，我觉得有必要债券市场、产权交易市场进行更多的合作，发挥好债券、产权监管体系的作用，为市场发挥调节和扭转作用创造基本的条件。再者，加强环境建设，包括基础配套和交通设施，公共服务等，为人居、投资创造条件。最后，发掘城市新的价值增长点。居民、企业、投资者潜在的利益，我们都要照顾到。之前设置的城市价值有问题，预想的居民也不是那么一回事。现在需要重新梳理，重新规划，打造城市价值。从城市定位、诉求等方面，做好充分调研，展开定向的城市营销，这种营销不是推广和宣传，而是从分析需求、了解需求、定义价值和创造价值的角度，从市场导向寻找新的发展道路。

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