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关于印发《建设领域安全生产、综合防灾与应急管理2005年工作总结与2006年工作要点》的通知
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2006年工作要点》的通知
建办质[2006]7号
各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：
现将《建设领域安全生产、综合防灾与应急管理2005年工作总结与2006年工作要点》印发给你们，请各地结合实际，认真贯彻执行。
中华人民共和国建设部办公厅
二○○六年二月十四日
建设领域安全生产、综合防灾与应急管理
2005年工作总结与2006年工作要点
一、2005年工作总结
建设部负责的安全生产、综合防灾与应急管理工作主要有建筑施工安全、工程质量安全、城市设施运营安全和城市建设综合防灾。2005年，按照国务院的要求和建设部的总体部署，各级建设主管部门建立健全领导机构、完善管理制度、制定技术措施，全国建设领域安全生产、综合防灾与应急管理的总体水平有所提高。
（一）全国建设领域安全生产形势
2005年，全国建筑施工安全生产总体情况平稳。据初步统计，2005年1月1日至12月31日，全国共发生房屋建筑、市政工程施工安全和在建工程质量安全事故1010起、死亡1195人，分别比去年下降11．71％和9．74％。
市政设施检修方面，发生1起4人死亡事故，即浙江省宁波市“4．29”泵站检修中毒事故。
城市燃气方面，发生2起较大事故，即河南省濮阳县“2．13”天然气泄露爆炸事故和四川省沪州市“4．7”液化石油气泄露爆炸事故，共造成3人死亡，9人受伤。
城市供水方面、发生1起特别重大停水事故和2起较大事故。即“11．13”吉化公司双苯厂车间爆炸重大事故，致使哈尔滨市供水水源严重污染，造成全市停水4天，“11．25”金信化工有限责任公司发生废水池坍塌排污，致使湖南省冷水江市全市停水12小时事故；广东北江镉污染使沿线城市供水受到威胁。
城市轨道交通方面，发生2起事故，即“7．21”广州市海珠城广场工地发生基坑支护坍塌事故，造成广州地铁二号线部分区段停运；“11．21”北京地铁13号线回龙观车辆段一辆列车在调试作业时，冲出试车线土挡，使该区段列车无法正常运行。
另外，工程在役期质量安全问题日趋突出，质量事故呈上升趋势。农房抗震防灾能力较低，在地震灾害中破坏比较严重。
（二）安全生产、综合防灾与应急管理工作进展
2005年，各级建设行政主管部门根据国务院安委会会议精神，按照《建设部2005年安全生产工作要点》（建办质[2005]6号），开展了一系列工作，并取得了明显的进展：
1、加强各项安全制度建设。定期召开建设部安全生产委员会会议（每季度一次），召开了三次全国建筑安全生产联络员会议，还召开了城市轨道交通安全管理工作会议和村镇工程质量联络员会议，研究分析安全生产形势，有针对性开展各项安全工作部署。进一步明确了建设系统安委会组成、安委会办公室设置和安全职责分工。严格实施建筑施工企业安全生产许可制度，强化动态管理，对于发生重大事故的企业立即暂扣安全生产许可证。加强了安全生产形势分析，发布了2005年上半年及第三季度全国建筑安全重大事故分析报告。各项制度的建立和完善，促进了建设领域安全生产工作的有效运转。
2、完善安全生产法规和技术标准。建设部颁布了《建设工程质量检测管理办法》和《城市轨道交通运营管理办法》两个部令，印发了《建筑工程安全生产监督管理工作导则》、《建筑工程安全防护、文明施工措施费用规定》等多个规范性文件；颁发了《建筑拆除工程安全技术规范》、《建筑施工现场环境与卫生标准》、《建筑施工临时用电安全技术规范》等技术标准。上述规章标准的发布施行，进一步完善了我国建设领域安全生产法规体系和技术标准体系。
3、健全建设工程安全监管责任体系。建设部与国家安全监管总局联合下发了《关于加强建筑工程安全生产工作的紧急通知》，确定了“谁颁发施工许可（或开工报告）、谁履行安全生产监管职责、谁负责安全生产指标控制”的原则，初步商定了国务院有关部门建设工程安全监管范围。11月24日，黄卫副部长约谈了部分事故多发地区建设主管部门负责人，督促其吸取重大事故教训，加大安全监管力度。建立清晰的责任体系，有利于督促有关方面依法履行安全监管职责。
4、强化各类安全执法监督、检查工作。建设部组织了四省市两项安全许可专项检查、十城市轨道交通安全检查、八地区建筑施工安全层级督查和全国各地区工程质量执法检查等五次全国性的质量安全检查活动，印发了有关情况通报和进一步加强安全工作的指导意见，并就轨道交通安全督查情况向国务院办公厅作了专项报告，国务院领导做出重要批示。通过检查促进了各地安全工作措施的落实。
5、加强安全预警工作。针对重大事故和特殊季节，建设部印发了《建设部关于做好“两节”期间安全生产工作的通知》、《关于加强春季和“两会”期间建筑施工安全生产的通知》、《关于做好防暑降温工作保证一线施工人员安全健康的紧急通知》、《关于加强“五一”黄金周期间建设系统安全生产工作的紧急通知》、《关于加强汛期安全生产与城镇综合防灾工作的通知》、《关于进一步做好城镇防汛工作的通知》、《关于加强国庆节期间安全生产工作的通知》、《关于认真抓好建设领域今冬明春安全生产工作的紧急通知》等安全预警和管理文件。预警工作的开展，促进各地及早制定防范措施，有效控制了事故的发生。
6、启动城乡建设综合防灾工作。进一步转变工作思路，逐渐将工作重心从单纯的施工安全扩展到城乡建设综合防灾领域。开展了城市建设综合防灾研究，起草了《城市建设综合防灾“十一五”规划》，成立城市建设防灾减灾专家委员会。召开部分省市城市综合防灾座谈会，分析总结各地建设系统抵御台风、暴雨、暴雪等自然灾害的工作情况和工作经验。将斜（切）坡作为安全工作的监管重点之一，印发了《建设部关于做好汛期斜坡、高切坡安全工作的紧急通知》、《滑坡崩塌地质灾害易发区城镇工程建设安全管理指南》。加强抗震防灾工作，印发了《建设部2004年抗震防灾工作总结和进一步加强抗震防灾工作的意见》，制定了部门规章《房屋建筑抗震设防管理规定》（已经部常务会原则通过）。召开了全国抗震办主任座谈会，交流各地工作经验，提出从城市房屋建筑抗震设防为主转向房屋建筑与市政基础设施并重、超限高层抗震审查与大型公共建筑抗震设防审查并重、城市与村镇并重、新工程设防与使用过程中维持设计抗震能力并重等新的工作思路，指导地震灾区的抗震救灾和恢复重建工作。
7、推动建设领域应急管理工作。出台了《建设部安全生产事故和自然灾害预防、接报与应急处置工作程序》，明确了建设部应急管理工作机构和职责。制定印发了地铁、建设工程、桥梁、供水、供气、地震等六个专项应急预案，并指导地方强化了应急制度建设。部里专题研究了建设领域的安全生产与城市建设防灾工作，要求进一步理清安全生产监管职责，强化事故预警提示工作，加强城市建设防灾和应急管理。
（三）主要工作体会
1、以科学发展观统领工作全局。党的十六届五中全会提出必须坚持“清洁发展、节约发展、安全发展”。做好建设领域安全生产、综合防灾与应急管理工作，必须充分认识到只有保障安全的发展才是科学的发展，建设事业的持续、快速发展决不能以牺牲工人的生命和健康为代价，必须以科学发展观为指导，确定安全生产、综合防灾与应急管理工作的指导思想、目标和各项基本措施。
2、树立责任意识，带着感情、带着责任抓工作。安全生产、综合防灾与应急管理工作责任重大，只有牢固树立责任意识，认真履行法律法规规定的各项监管职责，以对人民生命高度负责的精神，饱含对人民群众深厚的感情，才能真正全身心地做好工作。
3、认真研究安全生产工作规律。安全生产工作有其特定规律，必须认真研究，遵循和适应这种规律，才能增加安全生产工作的科学性、预见性和主动性。安全生产是系统工程，需要各有关方面共同努力，形成齐抓共管的局面，同时必须建立起清晰、明确的监管责任体系，才能促使各个方面加大工作力度，履行监管责任。突出明确质量安全监管重点，实施差别化管理，更加注重抓薄弱环节、抓主要矛盾，进一步加强对大型公共建筑、住宅工程、村镇工程的监管。
4、加快政府职能转变，注重社会管理和公共服务。在安全生产监管上，必须尽快转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务，进一步充实、优化、整合建筑监管资源，将政府有限的监管资源整合到直接涉及到公众利益的安全生产监管工作方面。要综合运用经济、法律和行政的手段，尤其是要发挥市场机制对安全生产的导向作用。
5、建立健全各项制度，保障安全工作顺利进行。安全生产管理工作必须不断趋向制度化、规范化和标准化，以制度来推进建立安全生产工作的长效机制，以制度保障安全生产工作顺利进行。2004年以来我部建立的建筑安全生产预警、形势分析、层级监督和约谈等工作制度在安全生产管理工作中发挥了重要作用，要继续健全和完善。
6、紧紧依靠各个方面，形成齐抓共管工作格局。建设领域安全生产工作不能“单打独斗”，必须紧紧依靠各个有关方面。通过国家安全生产监督管理总局的综合指导，加强与铁道、水利、交通部门在专业建设工程监管方面的分工合作，强化与公安、卫生、质检、劳动等部门在相关领域内的合作、沟通，依靠各级工会组织加大在改善农民工作业生活条件方面的工作力度，发挥协会、学会和中介机构的作用，运用新闻媒体加大舆论监督和宣传力度等。
二、存在的主要问题
当前建设领域安全生产、综合防灾与应急管理工作虽然取得了一定进展和成绩，但也存在以下主要的问题：
（一）安全法规尚需完善。《建设工程安全生产管理条例》等法规出台后，有关配套文件还需尽快制定出台。如房屋建筑和市政工程用起重机械设备的安全监督管理办法、建筑施工企业安全生产许可证的动态管理办法等。
（二）安全监管存在不足。一些地方未能深入分析本地区安全生产形势，有针对性的采取事故防范措施；未能从资质审查、施工许可、招投标等环节形成安全生产监管的合力；一些专业工程，以及一些开发区、高教园区、科技园区工程、招商引资建设项目不履行法定建设程序，未纳入建设行政主管部门的监管范围；对安全生产违法违规行为和重大事故执法不严、处罚不力，没有起到应有的震慑作用。
（三）建筑市场环境亟待规范。施工企业之间恶性竞争，低价中标，减少安全防护和文明施工投入；违法分包、非法转包、挂靠、施工企业以包代管现象仍然存在；一些监理单位未履行法定的安全生产监理责任；建筑意外伤害保险在预防事故发生方面的作用没有充分发挥出来。
（四）有关部门的安全监管职责需要进一步理顺。目前，建筑业安全生产控制指标尚未随管理体制分解落实到相应的监管部门，共同落实安全生产责任，加大对各类工程的安全监管力度，还需要在有关部门的牵头协调下，尽快确定承担指标控制责任的相应部门。
（五）城市建设综合防灾工作体系尚未建立。目前，我国城市基础设施的防灾情况底数不清，城市建设综合防灾体系建设滞后于经济发展和公众需求，重大工程、生命线工程等基础设施的抗灾能力与城市发展不适应，早期城市基础设施防灾能力不强，重要城区及社区的综合防灾体系尚未建立，灾害防御领域的科技支撑不足，宣传、教育、培训管理机制尚不完善，城市建设综合防灾工作体系、工作职责、工作目标和工作任务需要进一步明确。
（六）建设领域应急管理工作有待于进一步加强。一些地方建设领域应急管理意识不强、应急管理机构不健全、职责不明确；尚未建立应急信息平台，缺乏应急指挥信息系统；城市供水、供气企业应对突发事件的科技水平不高，技术储备不够，手段落后；尚未全面开展应急资源的普查、储备工作；应急培训和预案演练开展不够，应急队伍建设才刚刚起步。
三、2006年工作重点
搞好安全生产，是全面落实科学发展观的必然要求，是建设和谐社会的迫切需要，是各地政府的重要职责。2006年是“十一五”的开局之年。建设系统要认真学习、贯彻国务院领导同志在全国安全生产工作会议上的讲话精神，充分认识做好安全生产工作的极端重要性，全面落实科学发展观，全方位强化安全监管工作，把安全生产和城市基础设施安全运行放在突出的位置，坚持标本兼治，健全法律法规、改革体制机制、完善经济政策、增加安全投入、严格责任管理，全面提高建设领域安全生产、综合防灾与应急管理水平，切实保障人民生命财产安全。
（一）加强施工安全生产监管
1、继续强化施工安全监管。严格实施建筑施工安全生产许可制度，加强监督检查，坚持实施安全生产形势分析、预警、层级督察和约谈制度，督促事故多发地区，从体制、机制上深刻反思，分析事故多发原因，加大处罚力度，促进建筑安全生产形势根本好转。
2、推动安全生产系统管理工程。大力推动安全生产的系统管理，从资质审查、招投标、施工许可、现场监管等多个环节，从规范施工单位、建设单位、监理单位、勘察设计单位等多个主体，从发展成建制劳务企业、提高技术创新能力、深化企业改革等多方面，综合监管、全面把关、共担职责。当前重点是进一步细化监理企业安全生产责任并强化对其履行安全责任的监督检查，尽快出台《关于建设工程安全生产监理责任的若干意见》。
3、进一步完善并严格执行安全生产法规。深入贯彻《安全生产法》，继续与国家质检总局沟通，尽快以联合部令形式出台《建筑工地起重机械设备安全监督管理规定》。加强沟通，抓紧出台《关于在两项行政许可工作实施过程中有关问题的补充规定》，明确两项许可的动态管理方式、行政处罚的时限要求等，完善相关配套制度。
4、全面开展安全质量标准化活动。按照《关于开展建筑施工安全质量标准化活动的指导意见》，指导各地建设行政主管部门结合实际，以《施工企业安全生产评价标准》、《建筑施工安全检查标准》等为基础，综合评价企业推行安全质量标准化的成效，并严格执行《建筑工程安全防护、文明施工措施费用管理规定》，保证企业实施安全质量标准化活动的投入。同时，积极研究制订提取安全专项费用的办法。
5、继续推进建筑意外伤害保险工作。会同中国保监会联合出台关于加强建筑意外伤害保险工作的指导意见，提出深化此项工作的步骤和措施。明确最低赔付标准，实施差别费率，强化保险机构对安全的控制评价能力，大力发展培育安全咨询和服务中介机构。
6、保障农民工职业安全健康。会同劳动保障部、中华全国总工会联合发布关于改善建筑农民工作业和生活环境的指导意见，提出有效措施和办法，并督促企业贯彻执行《建筑施工现场环境与卫生标准》，保障农民工的生命安全和职业健康，维护农民工的合法权益。
（二）加强工程全过程质量安全监管
1、加强在役期工程质量安全管理。对工程建设过程中不严格执行勘察、设计、施工、检测等强制性标准，或工程改扩建、装修、不正当使用、年久失修等原因使工程质量方面存在安全隐患的工程进行分类，落实监管措施。当前重点要加强对房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙（包括玻璃、石材幕墙）、斜坡（切坡）、隧道（地铁）等工程全使用过程质量安全的监管。
2、强化斜坡（切坡）安全监管。国务院《地质灾害防治条例》，明确了建设主管部门在地质灾害防治规划、地质灾害防治方案、地质灾害预防和应急等方面的相关责任。要重点推动《滑坡崩塌地质灾害易发区城镇工程建设安全管理指南》的落实，建立斜坡（切坡）安全管理联络员制度，强化斜坡（切坡）安全监管、指导和服务工作。加强与国土资源部的协作、配合，研究制定相关配套措施，提高城镇建设工程项目抵御灾害的能力。
3、切实保证市政桥梁运行安全。认真贯彻《城市桥梁检测和养护维修管理办法》，强化桥梁质量安全的检测与维护。建立健全科学的检测评估体系，加大对桥梁工程使用安全的研究，完善《城市桥梁重大事故应急预案》，确保城市桥梁使用安全。
4、加强危旧房屋和公共建筑的使用安全监管。指导各地重点排查各类危旧房屋和公共建筑，对排查出的危险房屋，要督促相关房屋所有人和使用人依法采取观察使用、处理使用、停止使用和整体拆除等措施，及时消除安全隐患，确保房屋使用安全。
5、加强对村镇建设的安全监管。结合社会主义新农村建设，加强对村镇建设的安全监管。落实《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》，研究建立符合村镇建设工程特点的监管体制和机制，为农民建房免费提供技术服务，指导农民依法建房、规范建房。建立村镇质量安全事故上报制度。
（三）加强城市基础设施运营安全监管
1、加强城市轨道交通监管。根据国务院领导同志在我部上报国办的地铁督查报告上的批示要求，推动工作方案的落实。积极配合国务院法制办，抓紧出台《城市公共交通条例》，进一步贯彻《城市轨道交通管理办法》，尽快出台《地铁运营安全评价标准》，研究建立轨道交通运营安全许可证和初步设计审查制度，开展城市轨道交通安全评价工作。继续认真贯彻执行九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》，落实《建设部关于北京等10城市轨道交通安全督查情况通报》提出的各项要求，确保安全运营。
2、确保城镇供水安全。继续贯彻落实《关于进一步加强城镇供水供气安全工作的紧急通知》精神，明确工作职责，切实加强城市供水水质督察工作，在原水、制水和输配水各个环节强化管理，特别注重各类化工企业和各类危险化学品泄漏造成的水污染对城市供水安全的影响，细化应急预案，完善应对措施。
3、强化城市燃气安全监管。加大城市燃气安全监督检查力度，全力抓好燃气安全隐患整治工作。进一步建立健全燃气事故应急抢险救援机制，切实落实预案中各项技术保障条件和措施，维护公共安全和公共利益。按照建设部、国家安全生产监督管理总局《关于加强城镇燃气安全管理工作的通知》和建设部、公安部《关于加强城镇燃气用户安全工作的通知》以及《关于进一步加强城镇供水供气安全工作的紧急通知》要求，开展燃气安全检查，重点排查并采取有效措施消除各类事故隐患，坚决遏制重、特大燃气安全事故的发生。
（四）提高城市综合防灾与应急管理能力
1、建立、完善城乡综合防灾体系。以科学发展观为指导，继续深入开展城市建设综合防灾战略研究；加快推进“十一五”城市建设综合防灾专项规划的编制工作，制定、印发城市建设综合防灾指导意见，指导各地全面开展城市综合防灾工作。研究构建城市建设综合防灾法律法规体系，促进相关法律法规的制定出台。制定、完善城乡综合防灾技术标准体系，组织制定相关标准、规范。推动城市总体规划中城市综合防灾规划的编制、实施工作，建立健全城市建设综合防灾管理体系，提高城市抵御各类灾害的能力。
2、强化城市和村镇抗震防灾工作。做好《房屋建筑抗震设防管理规定》颁布实施后的宣传落实工作，组织起草《市政基础设施工程抗震设防管理规定》。研究村镇抗震防灾技术对策，逐步建立完善农村建筑抗震防灾设计技术和管理工作体系。指导地震重点监视区开展对现有房屋抗震能力普查工作，组织专家对部分地区抗震防灾管理现状进行调研，研究制定技术标准，推进城市抗震防灾规划编制的规范化、标准化。
3、提高建设系统应急管理水平。进一步提高建设系统应急管理意识，落实工作机构，明确工作职责。强化落实建设部负责的地铁、建设工程、桥梁、供水、供气、地震等应急预案，建立建设领域统一应急管理的指挥协调信息系统，督促、指导各地完善应急预案体系，健全应急管理机构，做好事故风险调查、隐患分析工作，加强应急专业队伍建设，建立完善应急信息披露发布制度。落实《安全生产事故和自然灾害预防、接报与应急处置工作程序》，对各地发生的应急突发事件做到及时发现、及时汇报、及时指导、及时应对，最大限度保障人民生命财产安全，减少事故损失。
4、加强公众应急管理知识宣传。按照建设部应急宣传工作方案，动员企业密切配合有关部门和单位，开展各种生动活泼、寓教于乐的宣传活动，共同做好应急管理科普宣教进社区、进万家活动。要求地铁运营企业、公共交通公司、出租汽车公司、轮渡企业提供便利，在车厢和流动媒体上增加公益广告的宣传频率，广泛宣传应急知识。各地的市容环境管理部门以及城管监察队伍，在户外广告设置、公共场所张贴公益广告以及设置应急标识等方面提供力所能及的帮助。要求施工企业强化对建筑领域工人的应急宣传工作。切实提高全民安全防护、安全自救能力。
（五）加强安全生产、综合防灾和应急管理的基础工作
1、加强基础性调研和前瞻性研究，增强工作主动性和预见性。广泛开展基础调研，了解掌握当前建筑质量、安全领域存在的问题和薄弱环节，掌握基础数据和第一手资料，为制定政策提供事实依据。注重前瞻性、战略性、方向性问题研究，探寻工作规律，增强工作的预见性。
2、发挥专家学者、研究机构和协会、中介机构作用。进一步建立、完善安全生产和城市建设防灾专家库系统，充分发挥科研机构的技术优势，提高安全生产领域科技自主创新水平。加强对施工图审查、工程质量检测、施工监理、工程咨询等中介机构的培育、引导和监督，充分利用中介机构的技术优势，发挥其辅助管理的作用。充分发挥协会沟通政府，服务企业的作用。
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