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政府采购中,供应商的利益谁来保证?
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没有一个完善的游戏规则，、采购人和其他政府采购当事人就很难信任政府采购市场，很难放心大胆地参与到政府采购市场中来。对于处于弱势地位的供应商来说，当遭遇不公正待遇时，他们迫切地想知道--
谁来保护供应商
建立救济机制势在必行
主持人：许多供应商愿意和政府做生意，因为政府有实力、有信用。可有时供应商也怕与政府做生意，发生了争执怕有理无处诉，毕竟与政府相比，自己处于绝对弱势地位。那么，有什么办法可以让供应商放心、大胆地与政府打交道呢?
刘俊海：对于供应商来说，在其遭遇不公正待遇，而且无法与采购人或者采购主管部门妥善解决争端时，尤其有必要经过畅通的司法救济途径去讨个令其信服?quot;说法"。全社会和有关政府部门必须要对此间题切实重视。司法救济制度是发达国家政府采购法律制度的重要组成部分。原因很简单，没有一个健全的游戏裁判规则，供应商、采购人和其他政府采购当事人就很难真正信任政府采购市场，也就很难放心大胆地参与到政府采购市场中来。
王周欢：在政府采购诸多法律关系中，采购机关与供应商之间属采购合同关系，供应商是采购合同的竞争者，采购合同的订立程序是否合法，采购合同的授予是否公正，以及合同条件是否公平，直接关系到供应商的切身利益。为保护供应商的合法权益，各国政府采购法都将公开透明、公平竞争作为政府采购的基本原则、通过制定规范详尽的程序使上述基本原则落到实处。但问题的关键在于政府采购的每个环节是否能够严格遵循程序规则，是否有一套科学、有效的监督机制和救济机制。我国现行的政府采购有关规章和地方性法规中，都规定了一般的监督程序，包括财政监督、审计监督和社会监督。虽然这些监督是不可或缺的，但由于缺乏具体操作规则和约束机制，难以有效地避免各种矛盾的发生，化解已发生的各种矛盾。所以，建立救济机制势在必行，其目标是保护供应商的合法权益。
供应商"诉说"方式有哪些
主持人：据了解，目前正在起草的《政府采购法》中规定了供应商的质疑程序，向政府采购监督管理部门提起政复议程序，向法院提起诉讼程序，那么供应商到底有几种"诉说"的方式呢?
刘俊海：实际上，高效、公正的供应商司法救济制度有两种：政府采购民事争议解决机制和政府采购行政争议解决机制。
政府采购合同从本质上看属于民商合同，因此对于政府采购监督管理部门基于社会公共利益而终止合同，并给供应商造成损失的，应当赔偿供应商由此遭受的全部实际损失，而不应限于直接损失。德国实行全部实际损失赔偿(全部直接损失与全部间接损失)原则；美国则实行部分实际损失赔偿原则(全部直接损失与供应商已经供应货物、服务和工程部分所应获得的利润)。为确保供应商对政府采购市场的信心，对于政府采购监督管理部门或者其他责任人对供应商的赔偿违约责任。
凡是平等主体的供应商、采购人和招标代理机构在合同的订立、效力、履行和违约责任等方面发生纠纷的，原则上都适用一般商事合同的四大解决途径：友好协商、调解、仲裁和诉讼，也就是建立民事争议解决机制。这四大争议解决途径在运用的数量上依次递减，构成了一?quot;金字塔"型的结构。其中，绝大多数政府采购争议应当通过友好协商解决，因此友好协商构成了金字塔的塔基。调解自然而然地构成了金字塔的第二层，其重要性和适用范围仅次于友好协商。如果友好协商和调解未果，而且缺乏政府采购当事人之间的仲裁协议，那么政府采购争议只有诉至法院。仲裁成了争议解决金字塔的第三层。诉讼则是解决政府采购争议金字塔的塔尖。
主持人：以上这四种解决途径各有什么特点?
刘俊海：首先，要鼓励政府采购纠纷的当事入通过友好协商化解纠纷。通过协商的方式解决政府采购纠纷，无论是对于供应商和招标代理机构来说，还是对于采购人来说，都具有省时、省力、省钱的特点，有利于政府采购活动的顺利开展。建议采购人(包括分散采购人和集中采购人)、招标代理机构在其内部设立专门机构，受理供应商的质疑和投诉。
其次，要进一步提高调解的成功率。政府采购当事人在通过协商解决纠纷时，往往偏执于一端之理，很难听进对方当事人的不同意见，致使协商搁浅。而由参与政府采购活动的其他第三人(包括政府采购监督管理部门或者中介机构)出面，以调解方式解决政府采购活动纠纷，省去了争议当事人因为参加仲裁与诉讼所要投入的大量人力、物力与财力，也不伤害双降笔氯酥?涞母星椤５?捎诘鹘饣?平?⒃谒?降笔氯俗栽傅幕?≈?希?业鹘饣?沟娜嗽北嘀啤⒌鞑槭侄斡邢蓿?耷恐浦葱惺侄危?率共簧倬婪滓?ü?俨煤退咚辖饩觥?
第三，同诉讼相比，仲裁实行一裁终局原则，具有省时、省钱、省事的简易性特点，能够充分体现政府采购当事人的意思。1994年《仲裁法》颁布后，我国已经设立了160多家仲裁委员会，但目前受理的政府采购案件数量不多。以北京仲裁委员会为例，目前尚未受理一起政府采购纠纷案件。尽快打通政府采购纠纷的仲裁途径，既是完善仲裁制度的需要，也是推进政府采购法治的重要内容。
第四，诉讼克服了协商与调解过程中有可能出现的久商不决、久调不决的缺点，有利于及时解决双方当事人之间的纠纷，使双方早日投入到各自的工作或者经营活动中去。各级法院理应对小额消费纠纷案件采取积极的态度，在立案、审理、判决和执行诸环节中充分体现公正、快捷的原则，重点解决立案难、执行难的问题。为避免政府采购各方当事入遭受旷日、持久的诉讼，人民法院应当尽量引导当事人在诉讼过程中达成调解协议。
另外，当政府采购程序中的违法或者违规行为损害多数潜在供应商的利益时，应当采用〈民事诉讼法〉第54条规定的集团诉讼登记制度，从而可以使广大供应商在其他供应商起诉时搭便车。
主持人：什么是行政争议解决机制?
刘俊海：司法救济的另一部分内容就是要建立健全政府采购行政争议解决机制。行政争议是指政府采购当事人对行政机关做出的行政裁决不服而发生的争议。一般来讲，发生行政争议时的解决方法有两种：行政复议、行政诉讼。政府采购监督管理部门和政府采购当事人之间发生的法律关系旱一种纵向的行政法律关系。他们之间发生争议时，要适用行政复议或者行政诉讼的解决机制。
首先，要依法启动政府晒夯疃?械男姓?匆榛?啤Ｕ?晒旱笔氯巳衔?晒杭喽焦芾聿棵诺木咛逍姓?形?址钙浜戏ㄈㄒ妫?梢裕?勒铡缎姓?匆榉ā废蚋梅ü娑ǖ男姓?厣昵敫匆椋?肭蟾匆榛?刂匦律蟛檎?晒杭喽焦芾聿棵潘?骶龆?包括处罚决定)的合法性与妥当性。行政复议遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障政府采购法律、法规的正确实施。供应商对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，供应商可自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。供应商依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以自接受理。
其次，人民法院要公正、及时地审理涉及政府采购的行政纠纷案件。我国1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，作为"民告官的法津"，是保障供应商和其他政府采购市场主体合法权益的一部重要法律。供应商对政府采购监督管理部门处罚或者决定不服的，可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。除了政府采购监督管理部门是行政诉讼的被告外，其他侵害政府采购市场主体合法权益的行政机关(含地方各级行政机关)都可以成为行政诉讼的被告。根据《行政诉讼法》，除了行政处罚，公民、法入或其他组织就其认为行政机关侵犯其合法权益的其他具体行政行为，也可以向人民法院提起诉讼。但是，违法的抽象行政行为(包括违反法律的行政法规和行政规章、行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等)不在人民法院的司法审车之列-。因此，依据现行立法+当真、入不服政府采购监督管理部门下发的"红头件"，不能向人民法院提起行政诉讼，只能向有关部门反映情况，提出修改抽象行政行为的意见和建议。人民法院应当认真划清属于民事争议的政府采购案件和属于行政争议的政府采购案件。对于这两类不同的案件，要适用不同的程序法和不同的实体法律规范，分别由民事审判庭和行政审判庭审理。
国际通行保护供应商的方法
主持人：国际上通常采用哪些方法来保护供应商的合法权益呢?
王周欢：供应商质疑和投诉是政府采购活动中经常遇到的问题，妥善处理这些问题，事关政府采购活动的顺利进行。WTO的《政府采购协议》以及许多国家的政府采购法对处理质疑和投诉的机构设置和程序作了具体的规定。在机构设置方面，《政府采购协议》第二十条专门规定了质疑程序，规定质疑的机构应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理，如审议机构不是法院，则该机构或者接受司法审议，或者依程序规定由当事人参与和公开有关文件。目前各国的做法不尽一致，有的国家将机构设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家或地区设立独立的机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，日本的政府采购审查委员会，香港的申诉管理委员会。尤其在美国，为保护政府采购当事人的利益，建立了健全的监督救济机制。按美国现行政府采购法律规定，供应商对联邦政府部门采购合同有争议的，可以通过以下三种方式解决：一是向合同争议委员会申诉。合同争议委员会由联邦采购政策投诉，采购活动必须中止。同时为了避免投诉人滥用权利，法律对投诉的时间和处理的时间作出限制性规定，投诉人应在知道权利受损害之日起10日内提出投诉，会计总署应在100日内作出处理决定。由于其费用低、权威性强，故较多供应商选择该救济程序。三是向联邦索赔法院起诉。供应商提起诉讼请求并提交报告后，政府采购部门承担举证责任。如法院判决供应商胜诉，应当支付给供应商的赔偿金从预算安排的国家赔偿基金中支付，其律师费用亦由政府承担。除上述三种方式外，还可以通过合议、调解或仲裁解决。
WTO《政府采购协议》：由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理。美国三种解决方式：一是向合同争议委员会申诉。二是向会计总署投诉。三是向联邦索赔法院起诉。
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