南京长江隧道工程项目法人招标实践

南京长江隧道工程，是南京市落实两个率先和跨江发展战略，进一步加快江北城市化进程，带动江北地区经济发展的城市重大基础设施项目。同时作为首个采用项目法人招标方式确定投资主体的城市重大基础设施项目，从2002年开始，经过几轮项目建设方案的征集和充分论证，经过激烈而规范的招标竞争于2004年10月产生项目法人，2005年3月2日国家发展和改革委员会正式核准项目申请报告。此项目法人招标为工程建设攻克一系列资金、技术和管理难题，并成功实施奠定了坚实的基础，引起了南京市乃至全国的关注。

一、南京长江隧道工程项目法人招标的背景

南京作为一座跨江发展的城市，长期以来，长江的阻隔和过江交通的瓶颈严重制约着全市社会发展的均衡、经济总量的扩张以及城市形象的提升。2002年，为缩小南北差距、加大城乡统筹和实践跨江发展，市委、市政府决定，把南京长江隧道工程建设提上议事日程。

自武汉长江大桥建成后，我国在长江上已经修建数十座桥梁，无论是设计、施工、监理都拥有一套成熟的技术和队伍。但是，在长江上建设隧道项目，却面临着一系列世界级的难题和挑战，既有的水下工程建设标准和规范难以涵盖。同时由于涉及水文、泥砂、冲刷、河床、沉降、基岩等诸多要素条件，任何偏差和失误都将会给工程带来不可逆转的灭顶之灾！特别是南京长江隧道的技术难度堪称世界之最，该工程全长5853米，总投资约33亿元，采用当今世界最大的盾构设备，直径达14.93米，规模居世界前列；江底掩埋深度-56米，水压高6.5公斤／平方厘米，穿越段地质结构极其复杂，建设条件非常恶劣。

因此，其设计难度被院士、专家比作如临深渊，众多国内外设计单位为此望而却步！除此之外，地方财力在项目投入上的匮乏、施工单位在技术力量和技术装备等方面的欠缺都制约着南京长江隧道工程的整体推进。怎样选择具备经济实力和富有经验的建设、运营、管理队伍参与这一世界级工程的投资和管理，怎样整合国内顶尖的设计、施工单位参与这一世界级工程的建设，成为市委、市政府无法回避的现实难题。

2004年，适逢《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施，鼓励各级政府创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，对于具有垄断性的项目试行特许经营，通过公开招标竞争，公平选择项目法人，保护公共利益。市委、市政府据此果断决策，明确要求南京长江隧道工程，从起步阶段就要市场化运作，通过项目法人招投标方式，吸引社会各类投资主体平等竞争。市政府授权市发改委，本着政府引导、市场化筹资为主，公开、公正、透明，加强管理，防范筹资风险的原则，牵头组织南京长江隧道工程项目法人招标。

据此，市政府作为招标人，市发改委作为招标执行人，把整个项目从技术方案征集到涵盖投资、建设、运营、管理、移交各阶段的特许经营权，向海内外公开征召项目法人。

二、南京长江隧道工程项目法人招标的主要做法

根据市政府要求和授权，市发改委牵头进行南京过江通道工程的前期研究，具体组织南京过江通道工程项目法人招标工作。大型城市基础设施项目法人招标，是一项创新和具有挑战性的工作，在国内没有类似先例可循。市发改委在南京过江通道工程前期的规划论证、项目申请报告的编制和项目法人招标阶段，精心组织，充分发挥各有关职能部门、专家学者和专业咨询公司的作用，有力地保证了项目法人招标的成功。

1.扎实的前期工作是项目法人招标的基础。以政策法规为先导，以科学决策为基础，各部门紧密配合、充分听取专家意见，是确保项目高质量完成前期工作的前提。为此，市政府成立了由市发改委牵头，全市30个部门参与的南京过江隧道前期办公室，各尽所能，协同作战，保障了前期工作的扎实推进。一年多的时间，市发改委牵头组织30多个职能部门和设计、咨询单位，召开了几十场专题论证会，从工程百年大计出发，在项目建设方案征集、项目预可行性研究、项目申请核准报告编制的各阶段，对项目进行深入研究。由于基础工作扎实，编制的预可行性研究和项目申请核准报告受到了中国国际咨询公司的高度评价，顺利通过国家发改委的核准。

2.公开、公平、公正是项目法人招标的保障。南京长江隧道项目依托南京重大项目洽谈会的平台，向大陆和港澳台地区发出了公开招标的信息，10余家有实力的单位参与了竞争。最终，由已经参与建设了南京地铁、玄武湖隧道和开工建设九华山隧道的中国铁道建筑总公司一举中标。而落标单位对招标的规范和结果的公正均表示心悦诚服。依照过江隧道项目招标文件规定，中标后，中国铁道建筑总公司（80%股份）将和南京市交通集团、浦口区国资公司（各占10%股份）共同组建南京长江隧道有限责任公司，负责项目的投资、建设、运营和管理。隧道工程的勘探、设计、设备采购、施工、监理等都将按照《招标投标法》的有关规定实施，使公开、公平、公正的原则始终贯穿工程全过程。特许经营期限届满，项目公司将隧道全部资产及其配套设施无偿移交给市政府或市政府指定的资产接受部门。

3.招标代理机构是项目法人招标成功的要素。鉴于目前国内在城市基础设施领域采用项目法人招标确定项目投资人尚不多见，因此，如何进行招标、投标和评标，需要委托一家咨询公司代理招标事宜。通过众多招标代理机构的竞争比选，市发改委选择了中国国际工程咨询公司作为战略合作伙伴，委托其代理项目法人招标。中咨公司作为国内最大的一家专业咨询评估和招标代理服务机构，拥有优秀的专业团队，并对于组织代理项目法人招标已经积累了可贵的实践经验。

此外，市发改委还与金融、法律、咨询等国际一流机构加强沟通与协作，为项目法人招标的成功运作提供了良好的技术支持系统。

4.特许经营方案是项目法人招标的重点。在项目建设、运营和维护等环节，不可避免地存在着各种风险。对于授予特许经营的政府方来说，在项目建成后，必须在合理收费的同时，确保公众能够安全、顺利地使用隧道；对于参与基础设施建设的投资人来说，日后运营过程中能够确保收益，偿还银行贷款并创造可观利润是其最为关心的。作为游戏规则的制定者，南京市特许经营条款的形式对政府和企业双方的责、权、利作了明确规定，涵盖了投资、建设、运营、管理和移交等各方面内容，隧道公司在政府依法授予的30年特许经营期内，负责隧道的运营、维护，期满后无偿移交政府。为了克服项目法人招标结束后就特许经营条款再次谈判的制度缺陷，保证竞争的公平，南京市将特许经营条款实施方案全部纳入招标文件，明确有些条款不接受投标人修改，以及修改可能引发的争议予以说明，这样既避免了中标人与政府就若干条件再进行讨价还价，又有利于所有投标人在同等条款下公平竞争。同时，招标中，南京市又就投标单位提出的答疑问题，形成了27条澄清条款。特许经营条款和澄清条款均作为招标文件的组成部分，具有同等的法律效力，切实维护了双方利益。

5.完善的制度设计是项目法人招标的关键。为切实保障和维护公共利益，确保中标单位高质量、高标准、按工期完成项目建设，以及在项目建成后，公众能够安全、顺利地使用隧道，南京市政府把有效规避风险通过制度设计落实在特许经营实施方案的各个部分。例如，规定中标公司必须按照《招标投标法》规定，对隧道工程的勘探、设计、设备采购、监理等组织招标；要求中标公司在设计阶段采用设计+咨询+施工图纸审查的双设计院制模式来降低工程设计风险；要求采用盾构机制造+海外专业公司现场监造模式来降低设备采购风险；要求中标单位按照《招标投标法》的有关规定，对工程的勘察、设计、设备采购、施工、监理必须进行再招标，以降低工程建设风险；要求中标单位的法定代表人出任项目公司的法定代表人，以更好地整合中标单位内部资源；对项目公司采用行业主管部门行政管理+政府聘请专家团队技术指导模式进行监管，以确保工程的建设质量和工期。

从实践效果上看，工程设计的双院制模式确保了强强联合，严把设计质量第一关，在3年的设计咨询中，设计咨询单位提出书面咨询意见1000条以上，95%以上被设计单位采纳，有效地保障了工程设计质量，为工程建设风险防范打下了坚实的基础，这样的同行合作模式树立了国内水下工程设计上的里程碑式的典范。项目法人招标后组建的项目公司，董事长由中国铁道建筑总公司的法定代表人出任。这个做法，其根本目的就是要建立工程质量的终身制，从项目一开始，就把责任让投标单位法人代表承担并传承下去，不允懈怠。实践证明这一做法是成功的。这样的制度设计将企业的百年声誉与隧道工程的百年质量紧紧捆在一起。目前，南京长江隧道工程进展顺利，将于2009年底建成通车。