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发挥行政复议作用促进住房城乡建设事业科学发展——住房和城乡建设部副部长陈大卫在住房城乡建设系统行政复议工作会议上的讲话
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这次会的主要任务是，贯彻党中央、国务院关于行政复议工作的要求，总结近年来住房城乡建设系统行政复议工作的经验，提高对新形势下做好行政复议工作重要意义的认识，提出加强行政复议工作的措施，发挥行政复议在化解行政争议、推进依法行政、促进社会和谐稳定中的重要作用。姜伟新部长十分重视行政复议工作，明确指出行政复议工作是重要的制度保障工作，我们部要认真抓好。下面，我讲几点意见。 一、住房城乡建设系统行政复议工作取得了明显成效 住房城乡建设系统行政管理工作涉面广，与群众利益密切相关，房屋拆迁、房屋登记、信息公开、城乡规划、质量安全等社会热点领域多，伴随着建设热潮，行政争议也在逐年增多。行政复议是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度。多年来各级住房城乡建设行政复议机关按照党中央、国务院要求，严格执行《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，认真办理行政复议案件，建立健全相关配套制度，加强行政复议机构和队伍建设，做了大量扎实工作，取得了明显成效： (一)有效化解了大量行政争议。一是化解行政争议数量多。据统计，建设系统2005-2008年间，通过行政复议化解的行政争议约8000件。上海市房管局年均办案达249件。天津、重庆市房管局、北京市建委、江苏省建设厅和部机关办案年均在百件以上。湖南、浙江、福建等省建设厅办案数量增长较快，近4年年均增长约20%。二是案件办理质量不断提高。各级住房城乡建设行政复议机关严格依法办案，综合运用和解、调解等多种手段，分清是非、明确责任、化解矛盾。大多数省建设厅4年来办理的案件，没有引起行政诉讼和上访。福建、陕西等省建设厅办理的行政复议案件，没有一起被法院撤销或变更。广西玉林市建设规划委办理的83起案件中，有15起被当事人起诉到法院，法院维持率为百分之百。三是平等对待行政机关和利益诉求人。江苏、河南省建设厅，重庆市政管委等许多单位在办案中，只要发现行政行为违法，就及时敦促有关部门自觉纠错。四是引导群众以理性合法方式表达利益诉求。贵州、海南、内蒙古等省（区）建设厅，发现被复议的具体行政行为正当而相对人不理解等情况，通过耐心解释说明使群众心悦诚服地接受。天津、北京市建委，上海市建交委对不属于行政复议范围的申请，都认真作出解释，告知不受理申请的理由和依法解决问题的途径。 (二)切实维护了人民群众的合法权益。一是注重维护人民群众的申请权。北京市建委专设行政复议接待场所，有2名律师和2名工作人员负责日常接待，开通了网上申请行政复议专用邮箱。湖北省武汉、宜昌、襄樊等城市建设部门，公布了行政复议联系电话，推行为民服务代理制，方便申请人。部机关对于行政机关不能证明申请人超过法定申请期限的，都予以立案受理。二是切实维护人民群众合法权益。山西省建设厅依法撤销了某建设局的行政处罚并退回申请人罚款，申请人非常感动，说没想到行政复议真能为老百姓找回公平。上海市房管局通过被申请人做拆迁人工作，将行动不便的老人安置到方便楼层，解决了拆迁裁决争议。浙江省金华市6住户因在建工地影响其通风、采光，申请对规划许可行政复议，经市规划局现场踏勘和调解，仅用3天就解决了争议。山东、新疆建设厅重视行政复议案件中反映出的制度建设问题，促成了山东省城市房屋拆迁管理条例的修订和新疆维吾尔自治区城市房屋权属登记条例的制定。三是努力树立复议为民的良好形象。广东、宁夏、甘肃等建设厅坚持在行政复议工作中见面一句问候、进门一杯热水、待人一片真情、办事一腔热情、出门一声再见。 (三)有力促进了住房城乡建设部门依法行政。一是通过及时纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。据统计，近4年来，全国各级住房城乡建设行政复议机关，通过撤销、变更、确认违法、责令履行义务等方式直接纠错的比例约为16%；通过撤回申请、和解、调解等方式结案间接纠错的比例约为18%。两者相加，纠错比例占申请行政复议总量的34%左右。二是通过落实行政复议意见书和建议书制度，提高行政机关依法行政能力和水平。各级住房城乡建设行政复议机关在办案中，对具体行政行为存在瑕疵但不足以撤销或变更，或发现相关管理制度存在漏洞的，在维持决定同时，制发行政复议意见书或建议书，指出存在的问题并督促改正。某市建委在收到部针对房屋登记管理存在问题的行政复议建议书后，立即整改，制定了规范性文件堵塞漏洞。三是通过约谈、点评等方式，提高行政机关工作人员和执法人员依法行政意识。福建省建设厅通过重大行政复议案件约谈制度，对违法情节较重或者群体性申请行政复议案件，约谈相关领导及执法人员，指出具体行政行为存在的问题，提出改进措施；北京市建委，安徽、河北、黑龙江等省建设厅坚持行政复议案件年度分析制度，每年下发行政复议案件分析报告，点评行政行为，提出依法行政的对策建议。 (四)不断完善了行政复议工作机制。各地住房城乡建设行政复议机关在总结实践经验基础上，积极探索工作机制创新。一是注重完善行政复议工作制度。上海市建交委和规划局、重庆市规划局、吉林省建设厅等许多单位都制定了行政复议工作规程，详细规定了行政复议受理、审查、决定的程序，规范了行政复议机构、相关业务机构及其工作人员的办案行为。二是注重创新行政复议审理机制。四川省建设厅坚持法律顾问全过程参与案件审理，加强现场踏勘、拍照取证，认真核实情况。江苏和福建等省建设厅、天津市房管局等单位，对事实不清、争议较大的案件，组织人大常委会、政府法制办、法院的专家集体讨论。北京市建委对案情复杂、社会关注的重要案件进行当面审理、公开听证。三是注重运用和解、调解等手段化解争议。河北、浙江、云南等省建设厅坚持逢案必调(解)，许多争议在立案前就得到化解。江西和辽宁等省建设厅、重庆市房管局等单位在案件审理过程中，积极促成调解，妥善解决了一些长期未决的争议。 (五)逐步加强了行政复议能力建设。各级住房城乡建设行政复议机关认真落实国务院有关要求，健全行政复议机构，增加编制，改善工作条件。江苏和福建等省建设厅、北京市规委、天津市规划局等单位，在保障行政复议机构编制的同时，还选拔优秀人才充实到行政复议队伍中。黑龙江、山西、河南、贵州等省建设厅和重庆市建委等单位，将行政复议经费列入机关预算，充分保障相应设施设备。广西、新疆、四川、青海等省(区)建设厅加强了行政复议工作培训，重视提高队伍素质。 总的看，住房城乡建设部门各级领导对行政复议工作越来越重视；人民群众对行政复议制度的了解和信任程度不断提高，越来越多地运用行政复议依法维护自身合法权益；社会各界对行政复议在化解行政争议、推动依法行政、促进社会和谐稳定中的重要作用更加关注，住房城乡建设系统行政复议工作局面越来越好。这些成绩凝聚着住房城乡建设系统各级领导和广大行政复议工作人员的心血与汗水。我谨代表部党组，向同志们致以崇高的敬意！ 在肯定成绩的同时，我们必须清醒地看到面临的问题：一是有的领导对行政复议工作还不够重视，对通过行政复议法律制度解决行政争议还缺乏必要了解，还不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题。二是有的地方对受理行政复议申请不够积极，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外。三是行政复议程序不够规范，制度不够健全，办案质量有待进一步提高，行政复议决定的权威性和公信力需要进一步加强。四是一些地方行政复议机构不健全、编制不到位、经费无保障、队伍不稳定、素质也不够高。对此，必须高度重视，采取切实措施加以解决。 二、统一思想，深化认识，切实增强做好行政复议工作的责任感 党中央、国务院高度重视行政复议工作。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要完善行政复议制度；国务院《全面推进依法行政实施纲要》，将行政复议工作作为全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容之一；中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。国务院继2006年12月召开全国行政复议会议进行工作部署之后，今年2月又召开全国行政复议工作经验交流会，马凯国务委员作了重要讲话，进一步明确了行政复议工作的方向和要求。 我们一定要认真学习、深刻领会、贯彻落实党中央、国务院关于行政复议工作的要求和部署，认清行政复议工作面临的新形势和新任务，提高对加强行政复议工作重要意义的认识，围绕中心，服务大局，去研究、把握和推进行政复议工作。 (一)加强行政复议工作，是促进经济平稳较快发展的迫切需要。当前，中央应对国际金融危机的一揽子政策措施效果正逐步显现，我国经济增速一度明显下滑趋势得到遏制，经济形势总体上企稳向好。但国际国内不确定因素仍然很多，经济回升基础还不稳定、不巩固、不平衡，我们仍处在保增长、保民生、保稳定的关键阶段。在经济社会发展面临挑战的时候，影响社会稳定的各种不确定因素和行政争议也会增多。行政争议专业化程度越来越高，争议类型越来越复杂。能否有效解决行政争议，妥善化解矛盾纠纷，关系到经济能否平稳较快发展。行政复议是解决行政争议、化解矛盾的法定机制，简易便民、高效率、不收费、方式多样，实践证明能够解决实际问题。为实现保增长、保民生、保稳定的目标，需要通过行政复议定纷止争、案结事了，妥善处理相关利益关系，促进社会和谐。各级住房城乡建设部门要把行政复议放在工作大局中去审视，切实增强及时解决行政争议的责任感，树立依法解决行政争议的基本理念，充分发挥行政复议化解矛盾、保护权利、纠正错误、教育引导的功能，为经济社会发展营造良好环境。 (二)加强行政复议工作，是维护人民群众合法权益的重要途径。随着我国经济社会全面发展和民主法治进程的加快，人民群众依法维权意识不断提高,行政复议制度已成为人民群众监督政府的重要制度，其核心是维护人民群众的合法权益。通过行政复议，直接倾听申请人诉求，有利于解决他们最关心、最直接、最现实的利益问题；通过平等对待行政机关和利益诉求人，有利于防止和纠正行政机关损害群众利益的行为；通过协调各方意见，有利于正确把握和处理不同利益群体之间的关系；通过行政管理相对人的直接参与，有利于保障人民群众在行政管理过程中的知情权、参与权、表达权和监督权。 各级住房城乡建设部门要坚持以人为本，复议为民，引导群众通过行政复议解决问题，围绕那些群众关切的利益问题去开展行政复议工作，用群众听得懂、看得见、容易接受的方式去推进工作，努力做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，依法、公正、高效地解决行政争议，把促进和改善民生落到实处。 (三)加强行政复议工作，是维护社会稳定的必然要求。我国正处于全面建设小康社会的新阶段，随着经济结构、分配体系的调整，往往会引起社会关系变化和利益格局变动，导致社会矛盾多发。许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议形式反映出来。加强行政复议工作，将相当一部分行政纠纷解决在初发阶段、化解在基层，有利于减少群众集体上访、特别是非正常上访，防止群体性事件发生，防止各类矛盾升级。 近年来，住房城乡建设系统因行政争议不能得到及时有效解决，引发群众集体上访和群体性事件时有发生。这既与我国经济社会发展历史阶段有关，也与我们的依法行政水平有关；既是长期问题的积累，也有当前工作的原因。 我们要树立信心，直面困难，勇于破解难题。要始终把有效化解矛盾、促进社会和谐稳定作为行政复议工作的重要出发点和落脚点，把提高行政复议案件办理质量放在首位，把是否有效化解矛盾作为衡量行政复议案件办理质量的重要标准，以维护社会公平正义。 (四)加强行政复议工作，是促进行政机关严格依法行政的重要手段。行政复议制度是加强行政机关层级监督的重要制度。通过行政复议，上级行政机关可以直接纠正下级行政机关因决策失误引发的行政争议，促进其提高科学民主决策水平；及时纠正下级机关行政执法中违法或者不当行为，对带有普遍性的问题及时提出改进建议，促进其提高执法水平；通过对下级机关复议案件涉及的规范性文件审查，及时发现存在问题，促进其提高制度建设水平。同时，行政复议的过程，也是法制宣传教育的过程，可以增强全社会的法制意识，营造依法行政的社会基础。 各级住房城乡建设部门要把行政复议工作与全面推进依法行政紧密结合起来，通过行政复议强化行政机关及工作人员有权必有责、用权受监督的理念，不断提高依法行政的能力和水平。要把是否善于运用行政复议制度处理好行政管理中产生的矛盾和纠纷，作为衡量依法行政能力和自身建设水平的重要尺度。要树立这样一种观念：行政机关通过行政复议主动纠错，促进和谐，不仅不会影响政府形象，而且是努力建设人民满意政府的体现。 三、突出重点，真抓实干，努力开创行政复议工作新局面 根据国务院今年2月召开的全国行政复议工作会议精神，当前和今后一段时期，住房和城乡建设系统行政复议工作的总体思路是：以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面贯彻党的十七大精神，以科学发展观为统领，以复议为民为宗旨，以公平正义为准则，以促进社会和谐为目的，全面提升行政复议能力，充分发挥行政复议作用，促进住房城乡建设事业科学发展。要着力抓好以下重点工作： (一)进一步畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件。行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。要认真检查本部门是否存在复议渠道不畅的问题，疏通进口，敞开大门，积极受理，不允许以任何理由或借口把符合法定要求的复议申请挡在门外。 要正确处理信访、投诉、举报、控告与行政复议的关系。结合住房城乡建设系统行政复议工作实际，以下情况的复议申请都应当依法受理：以信访答复的形式作出新的具体行政行为被申请行政复议的；申请人不服投诉处理决定申请行政复议的；不能证明申请人已经超过行政复议申请期限的；经审查不能证明申请人与具体行政行为不具有利害关系的。 对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，除依法不予受理外，要耐心解答群众的诉求和疑惑，告知申请人解决问题的途径，把工作做细做实，不能简单一推了之。例如，对信访处理意见不服申请行政复议的，应当告知申请人依照信访条例的规定申请复查、复核；对举报、控告处理决定不服申请行政复议的，应当告知申请人按照举报、控告的相关规定表达诉求；对行政复议决定不服申请行政复议的，应当告知申请人可以依法向人民法院提起行政诉讼。上级住房城乡建设部门要加强对行政复议受理活动的监督，及时纠正无正当理由不受理的行为，切实解决行政复议告状难的问题。 (二)着力提高行政复议案件办理质量和效率，努力做到定纷止争、案结事了。提高行政复议案件办理质量，是做好行政复议工作的关键。在办案中要努力做到政治上维护大局、法律上无懈可击、维护群众权益合法合理。要制定和完善行政复议工作规程，规范案件受理、审查、决定等程序，完善案件集体讨论、征求专家意见等制度，进一步提高案件办理的透明度，防止暗箱操作、偏听偏信，保证案件受理有据、审理有序、裁决合法。 在案件审理中，既要严格依照法定职责、法定程序受理、审理行政复议案件，又要尽可能方便当事人，提高办案效率，提供优质服务；既要公正裁决，坚决纠正违法或者不当的具体行政行为，不搞官官相护，姑息迁就，对一些案情复杂的行政复议案件，又要善于运用和解、调解等方式妥善处理，不能简单地撤销或者维持；既要重视审查具体行政行为是否合法，也要审查其是否适当(明显不当的，要对被复议的具体行政行为予以变更)；既要保护当事人合法权益，也要维护公共利益，处理好个体与群体、局部与全局、当前与长远的关系，要使每一件行政复议裁决都能够成为经得起历史检验的铁案。 解决行政争议的效率是行政复议制度的生命力所在。在当前形势下，提高办案效率尤其重要。要建立激励机制，充分激发和调动行政复议工作人员的积极性、主动性和创造性；按行政复议程序办事，少走弯路；在办案过程中，要统筹考虑，未雨绸缪，在做好当前环节工作时，要为下一环节做好调研或材料准备；不断提高行政复议工作信息化水平，为保证行政复议办案质量和效率提供技术支持。 (三)努力创新行政复议工作机制，不断增强行政复议的公信力和权威性。一是注重灵活运用书面审理、实地调查、公开听证等多样化审理方式。要区别行政争议案件的繁简程度，对事实清楚、争议不大的案件，可以书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，充分听取专家和有关各方意见；对案情复杂、社会关注的重要案件，还要采取当面审理、公开听证等方式。二是注重和解、调解，实现结案方式的多样化。要弘扬和为贵的传统文化，通过和解、调解，促进当事人与行政机关的相互理解和信任。行政复议机关进行调解，要遵从自愿、合法的原则。三是认真落实行政复议意见书和建议书制度。要善于通过行政复议意见书和建议书，及时提出改进工作、规范执法、纠正错误、加强管理的意见建议，有关行政机关要将落实情况及时向行政复议机关报告。行政复议机构在办案中发现群众反映强烈的问题或有突发事件苗头的，应及时向上级机关报告。 (四)大力加强行政复议能力建设，为做好行政复议工作提供组织保障。健全的工作机构和高素质的工作队伍，是履行好行政复议职责的必要条件。一是要按照《行政复议法实施条例》规定、国务院领导同志讲话要求和实际工作需要，抓紧配备、充实和调剂专职行政复议人员，切实保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。按照条例规定，复议机关负责法制工作的机构就是本机关的行政复议机构。还没有设立专门法制机构的，请参会同志回去后向党组汇报，并争取编办乃至党委、政府的支持，依法加强行政复议机构建设。二是要按照《行政复议法》的规定，将行政复议活动所需经费列入机关预算，由财政予以保障。尽管法律有明确规定，一些地方落实得并不好，希望主管领导予以关注，帮助解决。三是要改善行政复议工作条件。行政复议工作中要接待大量群众，有的要调查取证、现场勘验，有的要当面审理、公开听证，行政复议机关要为行政复议机构提供必要的接待场所，配备办案必需的技术设备。四是要不断提高行政复议人员的政治素质，强化其政治意识、大局意识、法制意识和责任意识；不断加强行政复议人员的作风建设，树立求真务实、团结协作、严谨细致、清正廉洁的工作作风；不断提高行政复议人员的业务能力。行政复议人员不仅要学习《行政复议法》，还要重视学习相关的实体法，确保准确适用法律。 (五)加强行政复议工作指导和宣传工作，确保行政复议工作整体推进、协调发展。通过工作座谈会等方式，总结交流工作经验，研究行政复议工作中的共性问题。定期组织对行政复议人员的培训。落实行政复议统计报告制度、行政复议工作状况分析报告制度，组织编写行政复议典型案例汇编。及时研究答复地方的咨询和请示。各省、自治区、直辖市住房城乡建设部门也要结合实际，加强对基层的指导和监督，帮助他们解决自身难以解决的实际问题。 让群众了解行政复议制度，是发挥行政复议制度作用的重要基础。各级住房城乡建设部门要采取群众喜闻乐见的形式，宣传行政复议制度的基本知识、特点和优势、成效和经验，引导人民群众更多地选择行政复议渠道反映诉求，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。 各级住房城乡建设行政复议机关要加强领导，把行政复议工作摆在本机关工作更加突出的位置，列入重要议事日程，积极加以推进；要支持和督促行政复议机构依法办理行政复议案件，研究解决行政复议工作中遇到的困难和问题。 我想特别强调从源头上预防和减少行政争议的问题。住房城乡建设系统产生行政争议的重要原因，是一些部门的决策和执法行为离依法行政的要求还有不少差距：行政决策程序和机制不够科学民主；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平还有待进一步提高。我们一定要按照中央的要求，坚持标本兼治，加强科学民主决策，严格依法行政，自觉接受监督，最大限度地从源头上预防和减少行政争议。 同志们，行政复议工作是新形势下推进住房城乡建设的一个重要方面，在促进经济发展、构建和谐社会中发挥着越来越重要的作用。我们任务艰巨，使命光荣，责任重大，一定要深入贯彻落实科学发展观，统一思想、提高认识、振奋精神、扎实工作，努力开创行政复议工作的新局面，为实现住房城乡建设事业科学发展做出新的更大贡献！
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