我国建设项目造价管理中”三超”现象是非常普遍的现象。据有关部门调查测算，1989年投产的95个大型建设项目，超概算投资约923亿元，超支幅度达38.5%；1990年大中型建设项目全部建成所花的投资，平均超出概算三分之一左右。
有人总结出建设项目投资失控的具体原因主要表现在以下几个方面:1.建设前期工作深度不够，项目决策缺乏科学性。2.宏观管理不力，投资先天不足。3.对设计缺乏有效约束，设计超标准现象严重。4.投资估算、设计概算本身不准。5.施工承包合同过于简单，建设单位管理（监理）不力。6.投资控制工作带有随意性，缺乏严格的工作程序和科学的方法。
关于如何解决建设项目投资失控的问题，我国自20世纪80年代中期开始，我国工程造价管理领域的理论工作者和实际工作者中就有一批人提出了工程项目全过程造价管理的思想。例如：张瑞宇从工程造价控制的角度提出：“工程造价的控制必须从立项就开始全过程的控制，从前期工作开始抓起，直到工程竣工为止”。石秀武提出“从定额管理到造价管理，并不是单纯的名字变更，而是任务、职责的扩大和增加，要从可行性研究报告开始，到结算的全过程进行跟踪管理，把握工程造价的方向、标准，处理出现的纠纷。”
我们有了理论方面的认识，但还要有实际的可操作性，即如何操作才能更有效的进行工程项目全过程造价管理，才能适应我国目前的管理制度和法律体系。我赞成造价管理应该从建设项目的可行性研究阶段开始这个结论。因为在这个阶段已经具备了造价管理的基本要素,这就是图纸。工程图纸的深化过程就是工程造价管理的深化过程，同时这也反映了咨询公司与设计单位之间的互动关系。尽管可行性研究阶段的图纸是扩初图，有的甚至是方案图，但正因为有了图纸才反映了建设项目的规模、地理位置、各个分项的功能分布等等，才具有了项目的可计算性和经济论证的对象，也才有造价的控制和管理问题。同样根据图纸是造价管理主线的观点，建设项目造价管理的全过程的终点应该是完成工程结算，完成的标志是业主方和承包方在结算书上共同签字。至于工程竣工后的项目后评估，则是项目的某一方根据国家的规定或内部管理制度的规定对实施该项目所做的一个总结，目的是为做好下一个项目而进行的经验积累。这与可行性研究阶段的前面的阶段一样与建设项目管理有关,但于建设项目的造价管理无关，除非立项阶段的报批文件已经有了方案图纸。
我们现阶段工程造价管理具体是什麽样的现状呢？泛泛的讨论会有许多的观点，但只要以工程图纸为主线来说明就会很清楚。
首先我们的建设项目有方案图或扩初图，这个时候告诉投资人需要花多少钱的是设计单位，他们负责在提供图纸的同时提供设计概算，一般允许的误差在10%~20%；接下来是施工图阶段，这个阶段告诉投资人需要花多少钱的是工程承包人或指定分包人，他们通过投标报价的竞争，提供了详细的工程报价，同时投资人又以标底、招标文件为基础选择其中一个为中标人。而这些文件又通常分别出自工程造价咨询公司、招投标代理机构之手；与中标人之间签署承包合同的文本又是业主的合同部依据国家合同示范文本编写的。造价管理的全过程被分割的状况到此并没有结束，施工期间负责工程盘点和工程款发放的则是监理单位；工程结算阶段依据变更、索赔文件对承包人的结算进行审查的又是业主的预算部门。可见，一个完整的投资实施和控制过程被人为的分割成许多块，前面几个阶段谁都说不清楚本项目到底应该花多少钱，只有到了双方都在工程结算书签了字后投资人才知道共花了多少钱。最后结算比前面的设计概算高了许多的原因没有人能说清楚。没有人能拿出数据说明这些投资增加部分是怎麽发生的？其中哪些投资的增加是设计者的失误而形成的设计变更？哪些投资的增加是投资人对项目标准的提高或功能的改变造成的？哪些投资的增加是由于承包人的索赔造成的，而这些索赔支付的合同依据、图纸依据都是什麽？哪些是由于招标文件或合同文件编制的条款不严密或相互矛盾造成的等等。这实在是一种“投资黑洞”。但许多人却认为这是正常情况，他们说：造价管理的“整个计价过程是一个由粗到细、由浅到深、最后确定工程实际造价的过程”⑤我把它称作是“1+1=2”的过程。因为即随着工程建设的展开，投资人依次要支付各种费用，其中包括可研费用、设计勘探费用、监理费用等，随后需要支付施工和变更费用、甲供材料和设备费用，直到最后才能知道工程造价的总额。这是一个在市场经济条件下，投资人不能够接受的计价过程。因为投资人要求他雇佣的造价咨询机构能够在投资初期就告诉他，该项目的投资总额是多少。为了保证投资总额的准确性不至受到自己计算失误的影响，香港的造价咨询机构还要购买职业保险来作为保证。
随着市场经济的发展，生产技术水平的不断提高，我国建设项目的法律体系会更加复杂，工程施工方法和计价方法也会日益个性化。建设项目的规模、标准以及档次也将日益提高，结构形式和施工工艺也将更加复杂，这就需要我们顺应时代的变化，顺应市场经济中专业化分工的规律，取消不必要的条条框框，使我国的工程造价咨询机构成为工程造价全过程管理的主力军。
当建设项目有了方案图纸时，投资人就应该雇佣一家工程咨询公司作为他的造价管理顾问。在这个阶段，咨询公司能够发挥自己的专业优势，调用自己长期积累的数据资源或其他资源，去了解和协助建筑设计师实现设计意图，掌握哪些建筑材料能够表现这样的设计意图，哪些建筑设备能够实现这样的设计功能；了解业主对本项目的美观、功能和造价方面的要求，协助投资人实现投资目的；搞好调查研究，掌握市场的动态发展，特别是人工、材料、设备以及同类工程的价格指数变动情况；深入现场考察，了解最新的施工技术，了解工程周围环境、地理位置、土地、拆迁、气候条件等各种对该项目投资产生影响因素，并做出自己的投资估算提出自己的建议，包括对影响投资的设计和法律方面的建议。这样，投资人就可以拿到比较专业和详细的投资估算，与自己的投资计划进行比较。投资人还可以要求建筑师从设计师的角度提供一份设计概算供自己进行比较。由于工程咨询机构既要对项目造价的全过程负责，又要使造价控制在投资限额之内，又要满计划进行比较。投资人还可以要求建筑师从设计师的角度提供一份设计概算供自己进行比较。由于工程咨询机构既要对项目造价的全过程负责，又要使造价控制在投资限额之内，又要满足设计方面的要求，这样拿出的工程估算数字就比一般的设计概算更准确、更详细、更严谨，我称之为“造价规划”以示区别。这里最重要的意义是从可研阶段起就有一个了解投资人要求、熟悉设计意图的造价管理方面的专家机构承担起了造价管理方面的责任和义务。由于帮助投资人控制投资行为是一个公司的整体行为，所以为某个投资人工作的咨询顾问都能够获得公司的技术支持。在市场竞争中咨询公司需要更讲究信誉、追求业绩，以期被更多的投资人所雇佣。
在扩初图阶段，咨询公司需要根据图纸细化自己原来的投资概算，还可以凭专业经验与设计师反复磋商，将图纸上没有表示但在现场一定会发生的工程项目或设备列出详细的暂定数量清单，加在根据图纸计算的投资概算一起形成完整的投资概算。这个时候，咨询公司需要向投资人说明目前投资所发生的变化情况，包括投资增加的数额及原因，建议设计和材料、设备方面降低造价的措施等等。
几乎所有工程建设方面的人士，特别是投资人都知道设计阶段既是投资决策的关键阶段，又是节约投资最见效的阶段。但如果这个阶段投资人没有工程造价方面的顾问帮助，他就无法了解设计单位的设计质量，更无法详细知道现在的投资估算与前面方案阶段的投资估算都有了哪些增加和减少，哪些是合理的增加；哪些投资的增加可以通过哪部分设计修改而降低。
在施工图阶段，咨询公司首先需要了解投资人的合同要求，利用自己在扩初阶段了解的项目情况以及自己的合同文件体系编制出具有本项目特点的适用合同文件，以保证过程施工顺利进行，保证完整实现投资目的。接下来，咨询公司会利用在扩初阶段编制的投资概算文件，结合施工图纸和其他设计文件编制出能够反映最终投资金额的工程量清单文件。
这里为什麽提到编制“工程量清单”而不是编制预算呢？从本质上讲，工程量清单更能适应我国市场经济发展的需要。我们可以比较一下：当一个项目的业主与承包人发生造价方面的争议时，如果编制工程造价使用的是预算，就要先找制订预算文件的政府有关部门解决，要求对该项争议给出一个预算规定方面的解释。当政府有关部门的解释不能令投资人满意，他还可以进一步得到法院或仲裁方面的判定，其实判定的结果都是依据政府编制的预算文件的。但预算文件不是针对个别工程进行编制的，它反映的是社会平均造价水平和社会普遍的造价管理问题。所以政府有关部门的解释也只能是具有普遍和一般意义上的解释，而某个项目中发生的造价管理方面的争执往往不具有普遍性，而只是该项目的特殊性所造成的。这个时候用政府部门的有关规定来解释或解决某个项目的争执，就可能被看作是对投资人不公平。因为从总体上看，投资人不可能比承包人更熟悉政府编制的预算文件，尤其对今后越来越多的外地或外国的投资人更是这样，即使他雇佣当地的预算人士也有一个信任和使用过程。这种信息不对称的问题只会造成投资增加。如果用工程量清单来控制工程造价，当业主与承包人发生造价方面的争议，就可以从双方签字的由咨询公司专家编制的合同文件中找到有关条款来解释。香港的咨询公司就将图纸、技术规范、工程量清单、工程量计算规则、单价说明等主要文件都作为合同文件，并与招标文件一起交给投标人进行投标。这样就使得双方必须遵守的“游戏规则”囊括了施工过程可能发生的各种问题。
从方法上讲，工程量清单又对工程造价控制有明显的几个好处：（1）工程数量成了一把尺子。由咨询公司根据施工图纸统一计算和编制工程数量清单，并作为招标文件的一部分交由投标人填写单价。如果某一个投标人对工程量清单上的数量有疑问，并经核实后证明投标人的疑问是正确的，咨询公司会在投标截止前将工程数量的改动通知所有投标人。这样就能保证工程量清单中的工程数量对所有投标人一致。投标人参加投标竞争只需对市场价格进行调查，并填写单价和总价，而不用每个投标人都计算一遍工程数量，从而节约了大量的社会劳动成本。每次投标还可以让更多的投标人参加，每个投标人也可以参加更多的投标活动，这样投标人中标的机会也大大增加了。在评标时咨询公司只要比较每个投标人的单价就可以很容易判断谁的报价更合理。这里有两个问题需要说明：一是，使用工程量清单的方法可以容许更多的投标人参加投标，前提是所有投标人回标时的工程数量一致，这样就不用再审查投标时工程数量是否已经被修改，而只要对比每个相同项目的单价就可以了。如果有部分或全部投标人用计算机打印报价书，招标人就需要做大量的工程数量核对工作，以保证在工程数量方面对所有投标人都是公平的，这就失掉了工程量清单所具有的优势。所以在招标文件中投标人经常被要求用钢笔或其他墨水笔“填写”工程量清单中的单价和总价，投标人需要多花几个人工去完成这项显然是风险的工作，但毕竟风险还不大。二是原来使用预算投标时招标人只提供投标图纸，由投标人自己计算工程量，这时报价自然以招标人提供的报价图纸为准，即今后只要该报价图纸没有变更或变更的数量在双方合同约定的数量以内，投标人的报价就不能做变更。现在招标人不但提供图纸还提供了工程量清单，那报价时图纸与工程量清单两者出现矛盾时以哪个文件为准呢？我认为还是以图纸为准，这个基本点并没有发生改变。但这里所说的图纸已不仅仅是投标图纸，还包括了投标图纸没有表示，而工程量清单已经作为“暂定项目”包括的部分。这部分已经有了投标人相应的单价的项目即使在今后的新图纸上出现也不能作为变更。这也使得工程量清单计价模式能够适应“三边”工程的造价控制。如果发生图纸上已经表示但工程量清单却遗漏的项目，投标人有权利对招标人提供的工程量清单有关项目进行后续，招标文件会提到这一投标人的权利。如果投标人因为竞争的原因不愿意增加工程量清单的项目，招标人将视为已经包括在其他项目的单价中了。工程量清单计价的这个特点将使得工程变更的数量控制在很小的范围中。二是工程数量是“图纸数量”。工程数量是根据图示尺寸计算出的，不考虑因施工方法和工艺不同而出现的“现场数量”差异。如基础土方工程数量按图示尺寸计算，不考虑放坡，也不考虑工作面。这部分差异产生的费用由投标人放入相应工程项目的单价中。这样既鼓励了承包人在竞争中追求技术进步也使不精通施工技术和国家规范的投资人很容易事先知道本工程主要的工程数量。投标人可以集中主要精力去询价，建立自己的消耗量、市场价以及施工措
措施费用方面的数据库，使报价更准确更快捷。三是报价与施工技术紧密联系。投标人的报价，包括单价和开办费都需要根据编制的施工组织设计文件中的有关内容考虑。如土方施工与土方开挖方案有关；大型垂直运输机械使用费和临建设施费与现场总平面布置有关；现场管理费与现场管理机构及管理人员数量有关；脚手架费与施工方案中脚手架搭设方案有关；水电消耗、冬雨季施工、现场给排水管线、消防管线、现场和路面硬化等所有费用都可以在施工组织设计中找到计算的依据。同样，施工组织设计文件也要根据有关的报价来编制。这就避免了因预算直接费乘系数形成的报价而不能“追索”的缺陷，使得承包人控制项目施工成本有了具体的依据，使得评标专家对投标中的技术文件进行评审具有实际意义。现在我们在评技术标时只是看投标人的施工组织设计编制的是否完整，详细。所以现在投标的技术文件越编越厚，而且每个工程都几乎相同。而该项目完成这些技术措施而需要的相应费用却没有人去计算，中标人在正式施工时又随意变更技术方案。例如一个进行招标的国际展览中心工程，屋顶的钢网架吊装方案是个关键施工技术问题。五个投标人提出了各种方案，有采用整体双机抬吊方案的，有采用搭平台高空组装的，有采用组装成大部件后进行平移的。最后业主选择了一家投标价格低，而吊装方案先进的单位中标。很久以后偶然的一次与中标人相遇，才知道他们在施工过程中采用了其他投标人的技术方案进行吊装。问他为什麽不用自己原来的技术方案，回答是中标价太低，所以就把吊装方案改了。这显然对其他投标人不公平，但如果不改变原来的评标方法，这样的不公平现象还会继续发生。四是合同与工程量清单紧密联系。合同与工程量清单共同成为招标文件的一部分，这样投标人有能事先知道所要面临的合同风险。如果投标人响应了招标文件就是响应了合同条件，就是对工程数量和施工条件的认可。这使得招标人与中标人进行各项事宜的谈判会较容易，也大大缩短了从开标到签署承包合同的时间。由于同一个单位先编制合同文件，然后编制工程量清单文件，再编制招标文件。这样就能够很容易地把承包人的约束条件、双方的权利义务条款列完整，也有可能将工程量清单完整列项。投资人和投标人都可以将全部风险了解的更清楚。在竞争条件下，投标人将有可能愿意出较低的价格而承担全部合同义务。五是工程造价增加更加有案可查。工程量清单计价模式主张咨询公司从设计方案时就介入，就有条件详细了解本项目情况，编制出较详细的工程估算。如果这个估算超出了投资人的投资预算，咨询公司首先要对原工程估算的主要材料、设备价格、暂定项目工程量和估价进行调整。如果还是超出投资预算，咨询公司就要将可能削减的项目报告给投资人或投资代理人，由他们决定是增加投资还是削减项目内容或降低材料、设备的标准。这样就使投资人从一开始就知道该工程要投资多少，然后再进行受投资预算控制的工程发包和购买材料和设备。使得先前的“1+1=2的造价管理模式变为现在的“2=1+1”模式。因为招标文件包括了涉及广泛的合同文件，可以使工程的造价从一开始就有了控制条件。从承包合同签订到最后工程结算，中间如果发生工程变更费用，也要有投资人的确认，做到增加一分钱都有案可查，从而严格控制了变更的发生。为了保证投资过程的可控性，咨询公司还应该参加现场例会，负责每期的工程进度款发放工作。为了准确控制每期进度款的数额，咨询公司必须及时到现场进行完成工程量盘点，进行拍照和统计，并与有关的合同条款以及工程进度进行对比，做到发放工程款的工作有理有据。
在竣工图阶段，由于咨询公司是进行了造价管理的全过程服务，所以对投资过程的情况了如指掌，所有被批准的变更和承包人的索赔都有详细的记录。这样咨询公司就能以中间人的身份，对每一笔款项的支付发表自己的意见。这样结算过程就会顺利的多，审查时间也会短许多。
有人说，由于受过去计划经济定额管理体制的影响，现在提供咨询服务的大多数造价咨询公司专业素质还达不到造价全过程管理的要求以及业主要求的标准。他们只能提供编制概算、预算或标底的服务。但我认为，目前多数预算人员所具有的专业素质和能力，都是在改革开放以后特别是建筑市场竞争的环境中形成的，他们完全有能力根据市场需要而进一步完善自己的服务技能。我国注册造价工程师的职责和培训教材里就已经包括了这样的内容。只要我们认清市场经济发展的必然趋势和规律就会有改革现状的勇气。随着我国多元化投资的比重不断上升，这种要求对工程造价进行全过程管理的需求会越来越强烈。有市场需求就会有供给，如果我们不能提供这样的服务，外国咨询公司就会抢先提供这些服务。我相信只要引入市场竞争，完善市场信用制度，废除一些不合理的规章制度，我国的工程咨询机构一定能够承担起工程全过程造价管理这样的任务。
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