无论是11部门的新型城镇化试点通知，还是户籍制度改革，宅基地和集体建设用地使用权的确权登记，这些都是各部门根据任务分解，在落实三中全会336项改革举措。中国城市发展研究院副院长袁崇法表示。

随着城镇化建设的不断深化，房地产行业作为新型城镇化的载体，也在发生一些变化。袁崇法认为，房企已经进入三级开发，不光上项目，还包括了投融资机制、、项目后期的运营以及民生工程等，在向城市运营商过渡。

Q：日前，国家发改委等11部门印发的新型城镇化试点通知中，启动了10万人以上镇改市试点。你认为这种设市模式有哪些积极意义?难点在哪?

袁崇法：镇改市是经济发展的需要。考虑到近年来有一些特大镇由于经济发达，产业集聚度比较高，人口持续增加，但镇级行政职能机构的设置不够健全，对于管理几十万人口的行政编制严重不足，也缺乏财政资金来源，一些超大镇和县政府所在地的城关镇普遍规模要扩大，农民的就地就近城镇化，首先会考虑县城，所以镇改市变得非常迫切。

试点的难点在于两方面：一是镇改市既要适应发展的需要，又要防止机构膨胀;二是可能涉及财政的分配机制，镇改市后在一个省的财政分配范围都要重新核算。本级财政和上级财政的分配关系要重新核定。

Q：新一轮户籍制度改革消除了二元差异，对于加速城镇化进程有什么作用?

袁崇法：这次户籍制度改革推动城镇化进程前进了一步，但是这样的改革还是不够彻底。打破城市和农村的户口性质差别，实行统一居住证，这实际解决了农村歧视问题，但还没有完全做到自由迁徙。现在城乡的社会福利体系是不同的，不同的居住地享受的社会福利还没有统一。我在嘉兴调查时发现，城乡差别共涉及33项，其中16项在现有法律下可以实现并轨，还有17项需要法律上的调整才能统一。所以城乡差别的打破要从内容上逐项实行，而不仅停留在居住证形式上的统一。

Q：对于宅基地和集体建设用地使用权的确权登记，你怎样看待其意义?

袁崇法：我国宪法规定农村土地和城市土地是两种管理办法，城市建设用地只有国有一种形式。现在提同一个市场是让农村的集体建设用地在农村范围可以流转，农村也有一些、加工业等非农产业，要让这些用地可以形成跨村、跨乡的市场。农村土地是集体所有，集体一般是指行政村。集体土地跨村就叫流转，而多重流转后，可能造成集体土地的流失，所以宅基地和集体建设用地使用权必须确权登记。

农村宅基地是一种住房保障制度，过去计划经济时代农村户口转为城市户口属于一种调动，在调动过程中，退出宅基地，到城市会分配住房。现在的一些农民工进城务工，离开农村，但是户口并没有转移。他们在城里买房是靠自己的力量，政府没有提供任何补贴，所以他们不愿意退掉宅基地，形成大量人户分离的局面。宅基地变成进城农民的财产，可以租给别人获得一定收益。我建议应该和进城农民市民化的住房保障制度结合起来，解决宅基地退出问题。

Q：小城镇作为新型城镇化改革的重点区域，你怎么看其发展机遇?

袁崇法：小城镇是农村人口转移的重点区域。因为特大城市的资源承载能力有限，同时城市管理能力跟不上，社会治理结构相对落后。户籍制度改革对于人口的分类落户政策是很明确的，小城镇完全放开，中等城市逐步放开，特大城市限制人口规模。小城镇想吸引人口首先要有产业，其次是公共服务设施。城镇化已经走完靠制造业支撑的前半程，而现在制造业普遍产能过剩。而人们的消费观念正在从物品的消费向精神消费转变，所以服务领域对于小城镇及中小城市是一个突破口。按照经济发展结构性的变化，小城镇如果能抓住这个机会，将来有可能成为人口集聚、创意产业的城市。但不是所有小城镇都能获得这样的机会，受地域、交通、人口素质影响，有些可能会错失机遇。三四线城市理论上会发展，但一定是经过市场选择的，不会全面发展。

Q：房地产行业作为新型城镇化的载体，你认为房地产业会有哪些方面转变?

袁崇法：房地产发展的高潮已经过去。过去最好的市场在一二线城市，但现在随着这些大城市人口数量的增加，资源承载能力相对下降，所以一二线城市，房地产未来发展空间不大。而三四线城市充满了不确定因素。一些小城市因其公共配套设施不健全，房企在开发中需要配建这些设施。现在一些房企已经转型为城市运营商，房地产开发逐步走向城市复合功能的开发，而不是单一的住宅。现在房企已经进入三级开发，不光上项目，还包括了投融资机制、物业管理、项目后期的运营以及民生工程等，在向城市运营商过渡。在此趋势下，开发商和政府、金融机构的关系需要重新构建，做好长期运营的准备。以后可能很多企业要做持有型资产的经营，这也要求房企要构建这种运营团队，房地产业的定位和角色的扮演会出现转变。

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