在建设用地只征不转方式下黄河下游近期防洪工程建设与管理存在问题及建议范云峰1王长梅2范振雷3（1、2.河南郑州450003；3.河南新乡453002）摘要：去年年底，国家发改委关于黄河下游近期防洪工程可研报告的批复中提出，淤背区工程建设用地采用只征不转方式。针对这种新型的建设用地征收方式如何顺利实施的问题，笔者从黄河下游防洪工程建设用地以往的又转又转方式下的先征后转、先转后征及先用后办（手续）等形式的实际出发，借鉴目前国内建设用地只征不转方式不断探索的实践经验，提出了该期工程建设用地征收和建后管理中应注意的问题及建议，望能够对本期工程建设与管理工作有些益处。关键词：黄河下游防洪工程建设用地只征不转存在问题建议1黄河下游防洪工程建设用地征收现状及淤背区土地只征不转方式的提出背景和要求1.1黄河下游防洪工程建设用地征收现状及存在的突出的问题黄河下游防洪工程属于社会公益性的大中型水利工程，其工程建设用地征地补偿、移民安置工作具有量大、线长，涉及地域多和被征收土地农民多等特征。其工程建设征地补偿和移民安置问题，一直是困扰着工程建设顺利实施的不利因素。在我国改革开放前，集体土地归当地生产大队管理，黄河防洪工程建设征收土地工作往往作为政治任务，依靠当地政府行政手段采取又征又转方式的先征后转、先转后征等办法解决，征地赔偿和移民安置标准也较低。98年三江大水后，国家加大了黄河干堤治理工程建设投资，征地赔偿和移民安置采用先用后办（手续）（又征又转方式的特殊形式）措施，为按期完成工程建设任务创造了一些条件，但也存在征地补偿和移民安置标准低、方式单一，出现被征地农民移民安置遗留问题多等状况。2006年国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》后，提高了征地补偿和移民安置费用标准，明确了移民安置的后期扶持政策，为确保被征地农民的生活水平不降低提供了一定的条件。近几年来，随着黄河下游标准化堤防建设的逐步推进，工程建设用地供需矛盾日渐突出，一方面为确保黄河下游防洪安全，需要进行防洪工程建设要占用较大数量耕地；另一方面沿黄地区农民人均耕地少，需要大力加强对具有生态功能的农用地尤其是耕地的保护。1.2淤背区土地只征不转方式的提出背景及要求为落实土地利用和耕地保护的基本国策，保障国家18亿亩耕地红线不被突破，确保国家粮食安全，2011年6月中国国际咨询公司在对《黄河下游近期防洪工程建设可行性研究报告》（以下简称近期可研）项目评估时，针对黄河下游防洪项目放淤固堤工程占地较多的具体情况，考虑到近年来国家采取的更严格的耕地保护政策，结合项目区优越的农业生产条件及耕地资源紧缺的现实条件，提出了将淤背区土地恢复为农业用地的方案，即放淤固堤淤背区永久占地，由国家按照现行的征地补偿标准征收，但土地用途性质不变，在淤背工程完成后，建设单位采取对淤背区土地进行土壤改良，辅以必要的灌排措施，对淤背区土地进行复垦，仍作为耕地使用，并使复垦后的耕地不减少、质量不降低，土地复垦费列入建设项目总投资，建设单位不再缴纳耕地占用税和耕地开垦费。淤背区作为黄河堤防工程的重要组织部分，由县级黄河主管部门（建后管理单位，以下简称县河务局）按照黄河防洪工程的管理要求，对淤背区土地进行统一管理；淤背区耕地方式，由县河局与当地政府协商确定；土地耕种收益归耕种农民所有。对此，在去年年底国家发改委在批复近期可研时指出，放淤固堤项目建设用地实行只征不转的方式，即，只将所需工程建设用地的土地所有权由集体土地转变为全民所有，但不转变土地用途性质。2近期可研批复情况及目前国内建设用地只征不转方式的探索实践情况2.1近期可研批复情况本期工程建设范围涉及黄河干流下游河南省孟津县白鹤至山东省垦利县渔洼河段、东平湖滞洪区及沁河下游河段工程涉及河南、山东两省沿黄15个地（市）。工程内容包括黄河下游干流放淤固堤120.676公里、临河修筑新堤15.004公里、新修堤防截渗墙5.134公里，干流堤顶帮宽加178.262公里、防浪林26.921公里，以及险工改建加固、控导工程改建加固等。批复中指出，根据国土资源部预审意见该期工程拟用地总面积1103.09公顷，其中农用地686.1公顷（耕地557.3公顷）；项目实施要尽量减少工程永久占地数量，尤其是放淤固堤、堤防帮宽加固项目要采取综合措施对占用土地进行复垦，经国土、农业部门验收合规后，仍作为耕地使用确保复垦后的耕地数量、质量不降低，项目法人要及时办理用地手续，尽快由县河务局与当地政府协商确定耕种方式，淤背区土地耕种收益归耕种农民所有。2.2目前国内建设用地只征不转方式的探索实践情况工程建设用地实行只征不转方式，是在我国实行土地用途管理制度，严格控制农用地转为建设用地中采取的对基本农田实施特殊保护的新举措，但在目前该项措施具体怎样操作，国家土地管理法规政策中还没有明确规定。对此，在十一五期间有些省（市）地区曾进行过一些有益的探索实践，如，2011年湖北省武汉市在国土资源部惠民生促进科学发展守红线坚持数质并重为主题的双保工程行动中，对城市公园、城市绿带（绿心）以及重金属中、轻度污染范围内的生态修复，在完成耕地补充后，采取只征不转方式办理土地征收审批，只对建筑物占地部分组织农用地转用报批资料上报国务院审批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性质；云南省楚雄州在旅游开发项目中，考虑到该项目占用土地较小，采取征收、租用或只征不转等方式办理用地手续；重庆市在农村中小水电开发项目中，通过土地储备、用地只征不转、税费减免等优惠政策，大力实施农村水电工程建设，等等。另据了解，今年国土资源部首次批准广州市万亩果园湿地保护区土地征收方案，国土资源部此次共批复广州市征收农民集体所有农用地790公顷，其中耕地43公顷、园地684公顷、其他农用地63公顷。此次广州市万亩果园征地采取只征不转的方式，为城市规划区范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地依法定权限按原用途征收为国有，不占用广州市建设用地规模和年度土地利用计划指标。这一方式尚属全国首创，既有利于加强对中心城市生态绿地的保护，又有效地解决特大城市中心城区用地规模不足的难题。