李铁，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任

杨禹，央视特约评论员、国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员

以下为李铁主任观点摘编：

中国足球需在政府推动和市场推动之间做出选择

体育首先应要纳入法制化轨道

中国足球正在交叉路口，第一个路口是在完全政府的管理体制和完全市场化管理体制之间选择，如果选择前者，有面临另一方面的问题，即在球队和俱乐部的管理上，诚信法制建设上能否支撑市场化的程度。

例如，如果完全市场化了，监管机制怎么建立?是由监管的行业协会来管理，还是由公检法管理?中国现在基本上是体育总局来管，这种管理模式在力度和效果上肯定有很大的差距。

国外的体制不是政府计划出来的，是在市场机制下，商业规则下逐步协调的，并不是说在中国发生的问题在国外没有发生过。欧美也曾经发生过很大的问题。国外足球运动的早期，内幕操纵等等也是很频繁的，因为它一定和赌球连在一起，一定和受贿行贿连在一起。不过欧美在上百年职业体育发展过程中逐步规范监管，制度也越来越完善和成熟了。

行政管理不是万能的，政府试图通过万能方式来解决问题，最后导致管理体制内部反而出现一系列的问题。所以研究中国的体育，首先应该要纳入法制化轨道。

过去的所谓行规有可能把很多本来应该严肃处理的、涉及到法律的问题变成了组织对个人的批评教育问题。这种行业内的问题，有的是可以通过教化解决的，有的是一定要通过强制措施解决的，我们现在把握不好这个度。

另外，俱乐部本来应该就是干干净净的俱乐部，不受企业影响，也不受政府影响。但目前可能我们还做不到，因为如果光靠单纯的足球市场来养球队是净亏损的，只靠买票和广告，不足以支撑俱乐部的经营，所以一定要有实力的企业家参与进来进行投入。足球尤为明显，篮球也是如此。从另一方面看，由于这些市场化的企业主体的进入，在很大程度上也应该弱化了行政功能。

像我比较了解篮球，中国现在每个月只能打三十几场篮球联赛，NBA常规赛是82场。比赛少，门票收入就少了。还有一个问题是到底是要保奥运会保国家的名誉，还是保市场机制，这要做出选择。

足球也是如此，现在很多足球俱乐部在这方面已经尝到了甜头，把城市品牌和企业品牌很好的结合在一起了。在区域内、城市内，包括全社会都可以渗透进来，最后形成自己强大的企业广告力。从万达开始，包括恒大等等都是最好的范例，这就是中国体育走的特色之路。

相信随着改革的进一步深化，随着我们对体育的认识进一步加深，随着法制的进一步健全，选择最终回回复到市场化过渡的结局，但这个过程是漫长的。

如果要提建议的话，我想第一，制定任何一个有关体育的政策，首先是要清楚目标，到底是向哪个方向发展，到底是按照市场化的规则来管，还是按照政府管理模式来管?

第二，一个规范化制度的建立，也需要我们继续做出努力。现在大家是在磨合，需要相互协调来解决问题，但规范和制度是关键。我们在规则和法律之间还没有明确界限和规范，法律是否介入，还需要领导批示。

未来常规化的管理就不能靠领导批示来解决问题。隔个十年、二十年出个大事领导批一次，结果就是使足球至少倒退十年，那整个中国足球就毁掉了。所以需要有法律来规范，赌球的问题，贿赂的问题，完全应该由法律去解决。

第三，行业内出了问题如何处理?上次出的问题，足协处理相当严格。有关负责人说，要杀一儆百，在任何一件小事要敢于监管、严惩，甚至让这种人永远在这个行业中不得翻身。有这种处治措施才能对其他人起到警示作用，如果只是批评教育，大家会觉得犯规的成本，远远低于违规的收益。

弱化行政管理体制培育体育人口

城市文化投入应由居民喜好决定而非市长

对于体育规则的建立，整个发展环境的治理，恐怕是全方位、多方面的。一方面要破除行业传统的沿袭。体育圈大家互相抬头不见低头见，中国就是这样的，人情网络被编织起来了，所以在行业内就不希望这个事过度的恶化。

而另外一方面，要有明确的规则、规章，在这个基础上才能界定在一个行业如何按照目标运作。当然，这样的目标应该是市场化的。

在违规的问题上，大家一定要明确他人任何违规行为对自己也有伤害。中国现在是你做了我也在做，你去行贿，我也去行贿，所以大家都没事了。可是欧洲不是，处理规则在中世纪就建立起来了。谁对整个行业造成损害，行业会对谁进行惩罚，诚信制度也是建立在这个基础上。

欧美经过几百年的培育建立了诚信制度，建立了规则，规则又从行业规则演变成了整个经济社会的规则。当然我们也知道这其中是有过程的，但另一方面是没有行政干预的，是自发形成的规则。不是国王要怎么怎么样，不是总统要怎么怎么样，也不是长官要怎么怎么样，而是行业内部根据行业需要建立的规则。

而在中国不是。第一是有行政干预，第二行业也不是纯的行业，要满足企业利益。所以行业是与企业利益联系在一起的，由企业老板说了算。我记得中国足球有一次谈判，是7个企业家与体育总局、足协打交道。在某种程度上，这里有三个主体行政主体、企业主体、体育本身作为一个主体，在当中是最弱势的。在这种格局下体育规则很难建立，到目前为止我们还做不到，原因是：

一是对体育市场的认知和市场的容量还不足以支撑干干净净的纯粹的体育俱乐部，因为它毕竟要效益。

二是与行政管理体制有关。过去各个队是由行政主导的，演化成被企业收买了，这个痕迹很深，并且发挥了很大的作用。也就是所谓的行业管理与行政管理交叉。

三是企业投入。如果没有企业投入，中国的足球、篮球包括很多体育项目都没有办法生长，这是中国特殊体制下生长的特殊产物。对此，我们不能按照西方准则进行研究，在这样的利益关系中，我们在寻找最佳的结合点。但至少目前还无法看到这个结合点在哪里。

要解决这些问题，第一是弱化行政管理，行政管理的目标与体育发展目标不相一致。比如金牌目标，唯金牌论的影响太大了。

第二，企业目标是广告利益目标，足球的一切是围绕利益来算的，广告做的好投入就会大，大了以后会购买球员。在这种情况下，有实力的企业投入和有实力的城市就占有领先规律，这是一种规律，在企业和俱乐部的管理过程中，这种不断干预是比较严重的。

国际上，体育协会是不受任何因素所制约的，是完全独立的。

所以，在弱化行政管理体制的同时，要培育体育人口。通过体育人口的增加，在逐渐增加体育影响力的同时，再逐步减少俱乐部对企业的过度依赖。体育文化和相应的规则机制才有可能建立，但这需要时间。

中国的体制是铁打的衙门流水的官，偶然性非常大。比如市长的任期三四年，赶上市长重视篮球，这个城市篮球运动就兴旺，赶上市长不太重视篮球，这件事就基本上没有人考虑了，这是十分普遍的现象。所以城市文化如果仅仅与市长结合，就只能有短期效果，而且会造成极大的浪费。

很有可能体育运动在中国城市当中不断的夭折，不断的起来，但不会形成连续稳定的发展机制。只有城市文化成为城市生活一个正常的组成部分，老百姓的喜好决定了政府在这方面的投入，而不是市长主观因素来决定，机制才可能健全。

另外，我们希望城市文化的培育，在法制文明的轨道上，随着城市发展水平的提高，城镇化进程的提高，能助演化成为一个长期的、稳定的制度。

单纯的行政管理体制无法满足城市需求

行政管理与城市经营应分开

中国的城市是行政管理体制，与自治管理体制有根本上的区别。在未来城市管理体制中应该要考虑，市长的行政区域管理和城市经营管理职能相对要分开。分开的好处是，在区域管理上保稳定，可以按照现有的行政管理体制下进行布局。而城市经营的效率会更高，浪费会更少，也会使各种长期有利于从事城市发展经济、社会、文化的要素更好的得到培育，从另一方面也有利于整个体育事业的发展。

广场大妈是旧有城市管理体制的产物

中国城市缺乏提供给年轻人的高效文体设施

中国广场的建设原来是一种形象工程，按照欧美国家文化来讲，广场基本上是要闲置的，可是我们形成了一种广场文化。

50岁的退休人口有了充分的空间去锻炼去享受生活，但支撑老大妈的文化体育精神文明方面的东西却很少。同时，小孩子在成长的过程中是最需要锻炼、需要体育文化生活的，但对于8-18岁的这个群体，城市给他们提供的体育设施、社区的体育空间相对贫乏得多。因此城市政府要考虑，如何使基础设施投入更加针对社会民众的需要，更好的利用空间来满足人们多方面的需求。

政府在土地出让的过程中，要牺牲一部分可能获得的收益，去建基础体育市政设施，培育体育人口。拥有了更多的足球人口，就意味着有更多的足球观众。孩子关心体育的多了，大人的关心就更多了，这是一个连带关系。如果大家都与足球没关系，可能足球人口会大幅度减少。所以关注世界杯是一回事，是因为我们需要业余文化生活，但毕竟世界杯的球队球星都是外国人，很大程度上降低了中国城市人口的参与度。

当然，假设世界杯有中国人，那我们的参与度就不一样了。可是世界杯有中国人的前提是什么?不仅仅是现役球队的比赛水平，更需要是我们培育更多具备比赛水平的球队和队员。

大约十几年前，日本队在足球比赛中绝对是打不过中国队的。但日本足球改革后，日本国家队的水平已经远远超过中国队。欧洲俱乐部中出现了大量的日本球员。一个国家足球整体水平的提高既与文化教育投入有关，还与体制改革有一定关系。

当然涉及管理体制改革时就涉及到城市投入的分配需要有比较大的变化。比如小孩子晚上回家了，老大妈去跳舞，小孩子可以找到地方踢足球、打篮球，这样还会减少很多不安全的事情的发生。如果我们生活的社区都有这种空间，关注体育活动的人就多了，城市生活也也会更加健康。而且城市人口高度集聚，有非常多的压力情绪需要释放。我们不但需要作为观众释放，更希望城市能提供参与性的释放。

在参与过程中，培育更多感兴趣的人口，带动足球或者其他运动的体育俱乐部形成规模性的收益。

韩国首尔的体育市政设施规划模式值得借鉴

不久之前，我去韩国考察，首尔规划局官员说整个汉江流域大概有一百多个足球场，但在汉江边大概有20多个足球场。

整个汉江边两岸全部是供游乐和锻炼的空间。空间全部是开发的，也不全是树，是大量的草坪。草坪谁都可以进去，包括自行车通道，各种锻炼的场所等等。整个汉江两岸的空间里，都是人们可以自由进入参与锻炼娱乐的地方。

中国城市在河流两岸的处理上要么是一道水泥坝拦着，到那里只能看;要么就是一个大的生态公园，全部是绿地，人也进不去;要么就全是人工种植的树，还是只能看。但汉江有着自然的亲和力，人可以全部参与进来。我走过韩国很多城市，看到很多河流两岸，都是这样，要么是自然界面，两边有健身道，可以在里面走路、跑步、骑自行车。在沿河通道的体育设施有小型的足球场，旁边有老年健身器材，小孩健身器材，各个人群都考虑到了，这是与中国城市规划的非常大的区别。后者只考虑一个功能，因为节省土地，考虑老年人用不了多大一块地，几十平米就够了，剩下的事儿为了抬高价格，形成房地产的概念，把这个土地卖掉。

中国城市的发展确实出现了扭曲，在推进城市发展过程中，忽视了城市文化。比如到山东潍坊，几十万人口的城市，花了30多亿搞了文化艺术中心，这就与消费能力严重不匹配，是过度投入。如果把30多亿文化中心，分散到每个人、每个角落，搞长期的体育文化投入，可能会达到很好的效果。河南一个城市搞运动会，花了14个亿修体育场。但这个城市只有几十万人口，一年就用两次。中国城市把大量的资源和资金都投入到了看起来高大上，但是严重缺乏实用性的体育设施，而人们需要的实际上是身边最亲切、最廉价，最能充分享受的体育空间。

韩国城市也是千城一面，都是高层建筑，但很多空间是开放的。中国的很多城市很有钱，但投入方式、受益人群都不对。

如果我们在体育文化的培育上，把城区土地里纯粹视觉的投入减一点，让人们参与性活动的设施和区域多一点，把与人们的日常生活结合最紧密的设施投入得多一点，长期持续不断的投入下去，一方面解决了年轻人的日常体育运动设施缺乏的问题，同时也能解决老年人广场舞扰民的问题。我们可以建相对封闭的空间达到不扰民的目的，这是能做到的。

比如每个社区，不搞整个足球场，搞个半足球场总是可以的，占用的地方也不大。把这些球场全部建立起来后，相信未来10年20年，中国足球一定会走向世界。我们有13.4亿人口，现在要解决的问题是提升城市人口的体育参与度，大家都参与了就会形成兴趣，形成兴趣形成城市文化以后的发展机制和功利性的发展机制就有截然不同的区别。

巴西的天才运动员，不是一开始就在超豪华的大型足球场里产生的，而是在街头产生的。街头上、贫民窟里……哪都能踢球。然后才被发现，接受专业的足球训练，成为足球明星。但首先，他要有兴趣。而在中国不是，整个城市空间没能给人们提供建立起兴趣的场所。体育的举国体制又导致人才的发现和培养不是兴趣导向。

所以有很多人批评中国的体育体制，是压迫型的，强迫性训练。很多我认识的篮球运动员说见到球场都犯恶心，实在不想再打了，这就不是把体育当成兴趣，而是当成了吃饭的营生。

我接触到的一些欧美运动员就真的是因为兴趣。这是自发的，发自内心的喜欢这项运动，所以成绩提高很快，不用教练逼迫，教练教的只是方法，球员有主动性，虽然训练也很苦，但有兴趣。

在研究城市化发展规划时，中国也曾经提出，要增加人均文化体育空间，但这只是一种要求，而不是强制性的要求，不是自上而下的要求。要转变内生需求，有两方面值得我们注意，一是随着文明水平的提高，这种需求的强烈会逐步被表达出来。

二是随着制度建设，我们在城市发展过程中，在城市规划过程中，对每个社区都要有固定的规范模式，不得不去遵守。比如一个小区规定有多大面积，一定要提供多大的体育空间，在某一些功能上进行强制性要求，老大妈跳舞的地方、踢足球、打篮球的地方要安排出来，不一定要搞豪华的，高标准的，像巴西的小足球场也没有什么特别的设施，韩国的足球场就是沙土地。沙土地也很好，成本又低，但前提是政府必须要舍掉那块土地出让金。

中国还没有进入市民社会

城市步入文明时代的显著标志是官员的市民化

实际上中国一直处于农业社会向城市转变过程，在城市管理上同样如此。建国之后大规模的城市化进程仅仅30年时间，取得显著成绩则是在90年代后。大量的农业管理、农村管理习惯充斥于城市管理体系中，大量的短期偏好影响了决策。本质上我们还没有真正进入城市文明的时代。

所谓城市文明的时代是什么样的呢?当城市文明占主导地位时，城市市民有着多样化的选择、需求、爱好。香港和欧美国家叫市民社会，上海很早之前也有过市民社会。但中国其实还没有真正形成市民社会。市民社会并不仅仅是所有老百姓的市民化，官员也需要市民化。所谓官员的市民化就是官员的日常生活和普通市民是一致的，和市民一起锻炼，一起地铁公交上下班，一样的日常生活。

里约热内卢的海滩上一大早晨就有成千上万人锻炼，巴西与中国一样都属于新兴国家，人均收入并不高出我们很多。到欧美国家更可以看到，大量的人群早上起来锻炼，包括他们的城市管理者。可以看中国市长和欧美国家市长有着非常大区别，业余生活、谈资、爱好等等都有很大的差距。一个市民化的社会，不仅仅培养出市民化的居民需求，市民文化，也会培养出市民化的官员。而这种市民化官员某种程度上会迎合市民的需求和心理，会来调整自己管理的方式和治理方式，也会在某种程度上改变这个城市。而我们现在处于从农业社会向城市社会的过渡过程中，我们的城镇发展情况是一个现实，有不可回避的矛盾。但相信随着城市化水平的提高，随着文明程度的提高，随着国家法制化进程的解决，城市化改革政策的落实会发生变化。

至少我们看到大家在足球问题上已经很坦然了，经过一段低谷后，足球业开始调整了。我相信足球正在发生变化，也相信其他体育项目也都正在发生变化，中国足球正在向好的方向发展，但这过程中还是需要文化设施的投入，伴随着整个城市文明的培育过程。这中间既有官员的心态问题，也有制度的问题。