社会高速发展多年来积累沉淀的大量问题，短期内不可能全部解决，因此，例如发生三鹿食品安全事故、山西尾矿溃坝事故的高危态势，仍将持续相当长的一段时间。乡镇是一个微缩的社会群体，有学校医院有企事业单位等各行各类的社会必备要素，出于本职工作角度，以乡镇的安全监管为出发点，谈谈我对现今安全管理体制的想法。

　　1、现今安全管理的两个层面三个控制

　　安全管理有两个层面三个控制。两个层面，即宏观层面和微观层面；三个控制，即管理控制、行为控制和技术控制。

　　管理控制和行为控制属于宏观层面的控制，它们因应的是广义危险源的定义，也就是说，它们是通过管理控制和行为控制间接地控制危险。

　　技术控制属于微观层面的控制，它因应的是具体危险源定义，也就是说，它通过技术控制直接地控制危险。

　　（一）目前常见的安全管理方式

　　1.1三方式

　　目前国内常见的安全管理方式大致有三种，即：宣教员方式、协调员方式和监督员方式（简称三方式）。宣教员方式主要是通过宣传职业安全的法规和相关要求、教育职工接受安全行为方式，来提高生产运行人员的安全意识；协调员方式主要是通过建立上下级或部门间的沟通渠道、协调相关方的安全利害关系，来降低生产运行人员的职业风险；监督员方式主要是通过安全检查，发现和制止生产中的违规行为。

　　1.2三方式有以下六个共同特点：

　　（1）安全管理人员不参与对危险的控制，只以生产运行人员为对象，进行宣教、协调和监督等形式的管理；

　　（2）生产运行人员承担全部责任，包括承担生产的责任和控制危险的责任，以及既要承受危险又要承担发生事故的责任；

　　（3）三方式的管理体制都是为务虚的管理内容而设置，它赤手空拳，其权限不足以操控对具体的危险项目实施实质性控制的各种运行机制，所以，三方式无论如何都算不上完整的安全管理系统。

　　（4）三方式有明显的管理倾向性和偏激性，它感兴趣的是被管理者的性情因素（指操的能力、技术、责任心等人的因素），而对情境因素（指领导的意图、环境、设备、材料等系统因素）却很少顾及；

　　（5）三方式的管理方式是上下脱节的，上面的管理者，管而无责，下面的被管者，被管则有责；

　　（6）三方式管理是粗放、被动、零散、偶发、随意和盲目的，关于它的运行效率和管理效果，从来无人过问，也无法考核。

　　三方式也许适用于对相对安全的生产或作业的辅助性的安全管理，但如果将它用于相对危险的生产（作业）或工程系统的安全管理，则难以获得实质性、确定性和可靠性的管理效果。

　　2、谈谈对构建安全生产管理新体制的几点想法

　　（一）打破僵化行政，开创地方政府安监工作新局面

　　安全管理体制是静态管理资源，它对事故没有监督管理和控制的实质性、有效性作用；安全管理机制是管理资源、技术资源和具体危险源的三源共同结构体，它体现了安全控制手段的结构与具体的危险结构的匹配，它是监督管理和控制事故的唯一实质性有效性的运作机制；安全管理模式仅强调安全管理系统的外部形式特征而不涉及安全管理系统的内部机制，它对事故也没有实质性和有效性监督管理和控制的作用。

　　目前乡镇一级政府的安全监督管理部门的工作尚停留在体制层面，以至不能够对所辖的各行各业（尤其是危险性较高的行业）的安全生产实施实质性、有效性的监督管理工作。

　　事实上，安全管理机制的重要作用早已体现，创造和引进了许多行之有效的安全管理机制，例如三同时、注册安全工程师、危险化学品管理、安全评价和应急预案等，个个都是控制事故的实质性、有效性的监督管理控制机制，但这些好的管理机制在注入地方一级政府安监管理部门以后，就即刻僵化了、凝固了，即刻由可奔跑的活马变成了死马，由可运行的动态的管理机制凝固成了静态的管理体制。例如，安全工程师和危险品管理被称为德国地方政府安全管理部门的四大管理支柱中的两个支柱，是德国十分成功的两个运行机制，参与运行的有地方政府内的专业门类齐全的安全专家、行业协会、安全工程师协会和企业，这两个机制都是政府、社会和企业三者彼此互动、相对封闭和协同匹配的运行机制，机制运用得如鱼得水，因此成为了德国安全管理的支柱力量。

　　而这两个机制到了中国就变了样。政府、社会和企业三者不是共同地用活这些机制，而是把机制这条活鱼截成了三块鱼肉，各取一块。政府取的一块叫做行政权，但欠缺门类齐全的专家，监督管理不能深入到重点企业的专项的安全控制运行机制，也就是只停留在行政手续类型的监督管理上，而却不能开展实质性的监督管理工作；社会取的一块叫做培训和危险品评价营收，但培训内容知识面窄，针对性差，尤其欠缺适应企业需要的安全管理知识，有相当多的评价结果只在格式上做八股文章，实在提不出行之有效的控制管理措施；企业取的一块叫做没有积极性，因为大部分持证人员所学知识和能力不胜任企业的需要，或不能给企业安全管理带来明显的效果，企业没有聘用的积极性，相当多的评价结果没有实用价值，对企业而言是花钱买政通。就这样，一条活鱼变成了三块鱼肉，本来是好的管理机制，顷刻间只剩下了利益割据。因此，要实现对事故的实质性、有效性的控制，关键问题是：必须使国家推行的一系列的专项安全管理机制运行起来，否则，在僵化行政的桎梏下，乡镇政府安监工作永远也不会进步。

　　以我见，各级地方政府的安全监督管理部门都应不失时机地健全专家队伍，针对重点危险企业的重大危险开展实质性、有效性的监督管理工作；建议国家安检总局借鉴注册监理工程师在我国成功运行的模式，培养高起点、高智能的注册安全工程师队伍，按行业建立注册安全工程师协会（可将安全工程师管理、安全评价管理和行业危险专项管理等纳入其中），推行政府、社会和企业三者彼此互动、相对封闭和协同匹配的高效能的安全生产运行机制，其特点是高度专业性、高度专项性、高度针对性，有利于打破僵化行政。

　　（二）探索建立政府、行会和企业互动安全管理运行机制

　　政府、行会和企业三者互动安全管理运行机制是指一个大管理系统的运行机制。

　　政府是指地方政府安全生产监督管理部门。

　　行会是指面向具有类似危险源的行业而适宜开展专项安全管理工作的半官方机构（经费于政府和企业），一般可按化工、机械和建筑等主要危险专业划分，所以，行会实际上有三至五个。

　　企业是指具有类似危险源的统归同一个行会管理的企业群，群数与行会个数相对应。

　　根据上述设想，政府、行会和企业三者就会构成一个个具有实效性的安全管理运行机制，什么危险品管理呀，三同时管理呀，安全工程师管理呀，所有专项管理都可以在这个运行机制上形成长效性、规范性的运行机制。由于这个运行机制是三方彼此互动、相对封闭和协同匹配运行的，所以解决了管理资源优化组合的问题，解决了对危险源的辨识与控制的认识统一问题，解决了政通到底、令到必行的问题，一句话，解决了实质性、有效性管理的问题。

　　在政府、行会和企业三者互动安全管理大系统中：牵制维度是政府，政府的监督管理职能可以借行会的帮助得到充分、有效地行使；秩序维度是行会，企业借助行会的专业性资源可以产生行之有效的管理措施，并得到切实的执行；结构维度是企业，企业可以借助大管理系统的政府监管资源、行会专业技术资源来改善安全管理决策，从生产过程结构、安全管理结构、设备结构上彻底地、超前地排除事故隐患，实现安全生产。

　　长期以来，政府安全监督管理资源投入一直在加大，但投入总归是有限量的，总归填补不了政府行政管理与企业之间的断层问题。我觉得，实行政府、行会和企业三者互动安全管理机制是发展中国安全生产监督管理事业的一个有效途径。

　　（三）对安全隐患进行严格划分等级管理制度

　　其实安全隐患不但具有显著的规律性，还存在着层次、级别等特点。由此说来，在摸清各类隐患的基础上，推行隐患分级管理，将更有利于进行安全管理工作。

　　对查实的安全隐患点项进行科学合理分级，诸如按照引起安全事故的轻重程度分为特大、重大、中度及一般；按照事故发生轻易程度分为特容易、极容易、容易及不容易；甚至还有按照事故发生后对社会及周边生活环境影响程度来分为特大、重大、轻度等等。

　　对安全隐患进行分级后，要采用综合评定的方式，科学合理地确定安全隐患具体的等级并进行显著标识。更为重要的是相关安全管理人员，要针对隐患等级及相关隐患内容制定详尽的预防措施及紧急避险方案，确保在隐患所引发事故时，真正做到事故可分阶段控制，直至快速进行处理。

　　（四）积极建立一个国家安全监督管理体系。

　　基本思路是：一是建立统一的、垂直的、全方位的国家安全监察机构代表国家综合行使全国安全监察职能，取代目前设在劳动、交通、公安、水电、农机等行政部门内的国家安全监察，实行垂直领导体制。二是仍以行业划分国家监察领域，如水陆交通等适当合并一些交叉监察领域，劳动部门仍负责对全国企业安全生产的国家监察，但应注意解决好以下几个突出问题：（1）在机构改革精减人员的情况下，要充实和壮大国家监察队伍；（2）在垂直管理体制一时推行不了的时候，应从法规角度明确国家监察职责权力以及人员更换、履职认定等的垂直管理属性，相对具有法官检察官属性的垂直管理，使其能客观公正地行使监察权力；（3）逐步完善监察手段，使大量事前监察更客观更科学；（4）制定监察程序法，使诸如新、改、扩、建工程项目的三同时一类的预防性源头监察工作落到实处；（5）制定完善监察实体法，使《安全生产法》、《劳动保护法》等法律法规更能强有力的行使。

　　3、做好安全管理工作的几个手段

　　（一）发挥好理念先导作用。

　　心态安全是安全文化建设的基础和前提，最能体现人的思想。无论是管理者还是普通员工或者是一般的群众，只有心态安全才会行为安全，才能保证安全制度落到实处。为什么在一些单位三违现象屡禁不止？最根本的问题没有树立正确的安全理念。比如说，一些企业盲目追求效益，迫使或诱发本单位职工拼设备、拼体力，违章冒险蛮干；又比如，上级组织安全大检查是帮助下级查出隐患，预防事故，这本是好事，可下级往往百般应付，恐怕查出什么问题，查出问题便想方设法大事化小、小事化了；再比如，我要安全本来应是职工本能的内在需要，可现在却变成了管理者瓢泼管理者必须完成的一项硬性指标。如果上述错误观念不破除，安全理念不树立正确，那么，以人为本的安全文化建设就永远是一座空中楼阁。

　　（二）发挥好宣传教育作用社会安全的终端是人民群众。例如，企业安全管理的落脚点在班组，防范事故工作的终端是每一位员工，但目的都是要努力保证他们的人身安全。因此，如何认真地确立起安全意识，使之实现要我安全，到我要安全的根本性转变，是企业文化建设的中心任务。拓宽宣传教育形式，建立起整体性的全员的安全环境。报刊、板报、标语、读本等媒体和安全知识竞赛、演讲比赛等形式多样的活动，加强安全生产宣传攻势，使安全生产意识深入人心，潜移默化地规范人的安全行为，培养人的安全心态。

　　（三）发挥好亲情感染作用。

　　从理论上讲，促使全员树立正确的安全意识，最基本、最有效的手段就是宣传教育。但是以往的安全教育大多是你说我听，你打我通，不是大道理满堂灌，就是家长式的训斥。要解决安全问题入心入脑的问题，还应注重情感投入，可采用亲情教育法，如在会议室设立全家福牌板，把每个家庭对亲人的安全企盼写在照片的下面，时时提醒职工牢记亲人的嘱托；再就是开展安全共保活动，基层单位定期向职工家属发出安全承诺书，号召家属发挥好安全第二道防线作用，真诚邀请家属参加到安全共保活动中来。

　　（四）发挥好管理规范作用。

　　职工安全素质的高低与安全管理者的方法是有直接联系的。过去、管理者抓三违依赖的是批评教育和经济加处罚。不可否认，批评和罚款能使违章职工的思想受到触动，但仅仅通过经济手段控制三违现象是不现实的。为了增强管理效果，管理者应该在严格执行刚性制度的同时，注重柔性管理方法的使用。免费人员要发挥示范作用，当生产条件达不到安全、危害员工健康时，不得盲目指挥、违章指挥。尤其当威胁到员工生命安全时，要把保障员工的安全放在第一位。此外，要为员工创造优美舒适的工作环境（如：在生产车间播放音乐），确保员工心情舒畅、精力充沛地去工作。

　　（五）强化八个认识

　　1.1.安全就是生命。认清安全生产直接关系着整个社会的改革与发展，直接影响着企事业单位本身的经济发展；

　　1.2.的安全不能代表今天的安全，更不能代表明天的安全任何事物都是在发展的，安全工作也是要发展变化的。作为管理者，要坚持用时代发展的要求审视自己，在实践中不断摸索，试验新办法，对管理进行创新；

　　1.3.安全不仅仅是不出事故不出事故是安全工作的最基本、最起码的要求。但抓安全不能满足于不出事故，不出事故不能代表安全工作完全抓好了。抓安全工作应坚持预防为主的原则，坚持立足源头，超前预防；

　　1.4.安全就是效益安全工作至关重要，没有安全就没有效益，安全是企业生存和发展的基本保障；

　　1.5.安全工作主要靠管理安全工作要突出在管理上，管理工作没有做好，安全工作是空谈，抓管理关键在抓责任，为此，必须立标明责，实施分层管理，强化逐级负责；

　　1.6.安全工作具有广泛性、复杂性、相对性。安全的三性要求管理者要用联系的观点、全面的观点、发展的观点来管理安全，必须实行全员安全管理，使安全的主体、安全客体、安全环境的可靠性满足安全的要求；

　　1.7.安全工作是一项实实在在的工作。如何抓安全，光讲没有用，作为管理层者要通过工作检查指导，把安全工作的要求、规章制度落实到基层和具体岗位，落实到影响安全的各个环节中；

　　1.8.安全工作是一项充分体现科学性的工作在安全工作中，科技含量越高，安全把握性就越大。

责任编辑：lwg