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如何看待小产权住房

我国城市化的快速发展和城市人口快速增长,刺激着住房需求不断扩大,解决城镇居民住房问题已成为各级政府的重任之一。问题在于,随着近年我国商品房价格连续飙涨,在大部分城市居民望房兴叹而政府又没有足够的保障性用房供应的时候,小产权住房能否“入市”?能否作为解决城镇居民住房问题的又一个途径?就成为当前引人注目的议题。

  所谓小产权住房是指在集体建设用地上兴建的住房,根据我国相关的法律法规,由于这类房屋不能获得城市政府颁发的产权证书,当然也就不能通过合法的途径进入市场出让、转让。业主的产权实际上是集体土地的使用权。既然小产权住房的产权有限,又受到诸多的限制,为何受到一部分城市居民的青睐?据不完全统计,北京市在建和已售的小产权房屋接近1000万平方米,项目多达数百个。

  从现实看,小产权房的大量涌现,有其一定的必然性:

  其一,住房的有效需求取决于居民的支付能力,在当今房价涨幅远远高于居民收入的情况下,北京小产权住房由于无须缴纳土地出让相应的税费,房屋建造成本低廉,当前的售价一般在2000-4000元平方米,与动辄上万元的商品房价格相比价格优势明显,对不少缺乏产权意识的购房者有很大的吸引力,即使知道小产权住房存在多种弊端,他们仍甘愿冒险认购。

  第二,对开发商而言,自从国家出台土地收购储备政策和对有收益的土地采取“招、拍、挂”的出让方式之后,通过正式渠道取得土地的难度越来越大,支付的土地成本也越来越高。反之,利用政策的漏洞,通过以租代征的途径,在集体土地建房,无须经过大量繁杂的审批手续,同时又降低了取得土地的成本,逃避了应缴的税费,取得事半功倍的成效。

  同样,集体土地的所有者也可以利用小产权住房的开发获取利益。根据级差地租的原理,城市住房的租金要比农地高数倍乃至数十倍,即使建房的收益被开发商拿走了一部分,剩余的价值仍相当可观。面对蓬勃发展的城镇房地产市场和快速上涨的房价,利用集体所有的土地开发房地产直接获得可观收益就成为农村集体开发小产权住房的根本动力。

  最后,管理部门态度不明使小产权买卖双方存在侥幸心理。早在20世纪90年代,小产权住房就已经悄然出现了,因数量少,规模小,没有引起相关部门的重视,政府对于违法开发和销售小产权住房一直未予明确表态,也很少进行处罚,使购销双方形成错觉和侥幸心理,认为法不责众,甚至认为小产权住房将来可以合法化并成为解决城镇居民住房问题的途径之一。

  小产权住房的出现虽然可以在某种程度上缓解住房供应的压力,但将来能否成为我国住房供应的一种方式呢?居民对小产权住房的选择是否应该肯定?笔者对此基本上持否定态度。

  首先,小产权住房没有合法产权,不能达到安居目标。如前所述,小产权房或乡产权房是在集体所有土地上建设并由乡政府颁发的产权证,实质上是不具有合法产权的住房。购房者必须明确的是,房屋的价值既包含其使用价值,更重要的是它的权益。我国土地制度决定了住房的产权是否合法取决于土地的使用权是否符合现有法律规定。

  我国的土地按所有权分为国有土地和农民集体所有土地两类,任何土地的使用和处理都要受到国家土地用途管制制度的限制。对农民集体所有土地,法律规定除农业生产外,只能用于兴办乡镇企业和村民建设住宅或乡(镇)村公共设施和公益事业。所以,农民集体利用其所有的土地开发城镇居民住房是违法的。要取得城镇住房的合法地位,首先要通过征地的途径将集体的土地变更为国有土地,同时在开发过程中要符合各项法规和土地利用规划的规定。

  对于土地处置,法律规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的不予批准。可见,小产权住房出售、出租给城镇居民,是对集体所有制土地的违法处置。并且农民宅基地一旦卖给城镇居民,也会影响到农民自身的住房问题。

  从以上分析可以归纳出,我国合法的住房应分成两类:一类是城镇住房,应在依法取得国有城镇建设用地使用权的土地上建设,城乡居民都可以依法建设或购买;另一类是农村村民住房,在农村集体所有土地的宅基地上建设,只能由该农村集体中的成员获得宅基地建设而成。即使是新农村建设项目,其住房分配对象也只能是本集体村民。因此,对于城镇居民来说,合法的住宅只能是在国有土地上依法建设,由县级以上政府颁发产权证的住房。乡镇政府不具有批准建设用地的资格,因而也不具有颁发房地产证的资格,小产权证是没有法律效力的,也就不受法律的保护。

  合法的产权证是保障购房者权益的法律基础,购房不仅是要能居住在里面,还应该在相当长的期间内享有一系列可保障的权益。没有合法产权,购房者一旦遇到违法用地处置、征地补偿、拆迁补偿、损害赔偿、抵押贷款、财产证明、交易的违约处理等情况,会因为没有受法律保障的产权而无法主张自己的权益。城镇居民不是花较少的钱圆了住房梦,而是将其辛苦攒下来的一大笔钱投入到一项没有任何保障的违章建筑上,不能达到安居的目标,得不偿失。

  第二,小产权住房的各项配套设施欠缺,不能达到乐居目标。城市的发展和建设是按照城市规划展开的,小产权住房多在城镇郊区甚至远郊,有相当部分不在城市规划建设用地范围内,因此从市政基础设施、生活服务设施到环境建设等方面都没有保障,宜居环境较差。通常会遇到道路交通、电力电信、供水排水、热力煤气等设施配套不全等问题。例如道路和公交设施的短缺,无疑会影响远离城镇的居民的出行便捷程度,造成出行时间成本和资金成本的增加。此外,小产权房远离城镇,医疗、购物、教育、文化等生活服务设施的缺乏和服务水平低下也是无法避免的,不能达到养老、休闲、舒适生活的目的。

  第三,小产权住房无法获得良好的免费系统服务,难以保障居住者的权益。当前我国城市住区的管理主要依据国家的免费条例,由业主聘请免费物业管理系统公司对住区的设施、安全、环境卫生等方面进行管理维修;县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责辖区内免费物业管理系统活动的监管工作。这是安居必不可少的条件。相比之下,小产权住房因为缺少法律支持,在管理服务和政府监管方面几乎形成空白,业主入住之后无法用法律的手段维护自己的权益。

  第四,小产权住房的建设违反规划,占用了宝贵的农田,造成农村建设用地功能混杂,无序发展,有违可持续发展目标。我国的土地利用总体规划和城市规划,根据城市的发展规模和各项用地的需求,已经为城市居民安排了足够的住宅用地,同时在农用地转为建设用地过程中如果占用了耕地,则实行“占一补一”的方针,以保证耕地面积不减少。这些都是基于我国人多地少的国情采用的保障粮食安全、节约集约用地,以及保障城镇与区域可持续发展的重要措施。但小产权住房绕过规划和土地管理,超越土地供应指标,对耕地占而不补,既冲击了国家土地供应市场,又造土地资源的极大浪费,不利于城乡统筹协调发展。

  综上所述,小产权住房看似解决了部分城镇居民住房的燃眉之急,但由于它本身就是违章的产物,既不能使购买者的合法权益受到保护,也不能起到安居的作用。其负面的影响远远超过购房者的预期,如果对这种现象采取放任自流的态度,从长远上看,将对社会经济和城乡的合理发展产生极其不利的影响。可见小产权住房并不能成为解决城镇居民住房问题的途径,在当前房价高涨的情况下,只能视为是部分城镇居民无奈的选择。真正解决城镇居民住房问题,还应从以下方面入手:

  政府应加大对保障性住房,即廉租房和经济适用住房的建设力度和供应。住房制度改革之初所设计的城镇居民住房供应体制是:高收入家庭购买商品房,中、低收入家庭购买经济适用房,最低收入家庭租住政府或单位提供的廉租房。但实际执行过程中,由于种种原因,我国住房供应的结构是商品住房占大头,经济适用住房不经济,廉租房僧多粥少,从而将广大的中低收入家庭推向购买高价商品房的行列。由此可见,只有调整住房供应结构,增加社会保障住房的比例,才能从根本上切断小产权住房的供应渠道。缺乏上述措施,简单地用行政命令的办法禁止小产权住房的建设不一定完全奏效。

  加强对房地产市场监管,加大法规宣传力度。政府必须有明确的态度和动作,对违法用地和建设加大查处打击力度,严格按照土地管理法规和刑法有关条款进行惩处,尽快出台对已购小产权住房的处理办法。对广大购房者应加强相关法规的宣传,使他们了解相关的法律法规,避免掉入陷阱。

  当前,在增量住房不能满足居民需求的情况下,应通过不同渠道规范和培育住房租赁市场。鼓励居民租房解决住房问题。因为“人人拥有适当的住房”,并不意味着每户家庭必须有一套自己所有的住房,即使在发达国家,居民自有住房率也不过50%-60%,我国仍处在并不富裕的发展阶段,更不应提出过高的消费要求。

  (作者单位:北京大学城市与环境学院)


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